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Le défi de l'élargissement

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Depuis le sommet européen d'Helsinki de décembre 1999, le groupe de pays candidats à l'adhésion comprend 13 pays:

  • 10 pays d'Europe centrale et orientale (PECO)
  • Chypre, Malte et la Turquie

Tous ces Etats sauf la Turquie ont engagé des négociations d'adhésion depuis 1998 (Chypre, Estonie, Pologne, République tchèque, Hongrie et Slovénie) ou 2000 (Malte, Lettonie, Lituanie, Slovaquie, Roumanie et Bulgarie). L'adhésion est en effet conditionnelle au respect des critères dits de Copenhague (EN) définis en 1993. La Roumanie et la Bulgarie exceptées, les pays candidats ont achevé les négociations d'adhésion en décembre 2002 lors du Conseil européen de Copenhague. En mai 2004, l'Union européenne élargie comptera donc 25 États membres. Les nouveaux États membres participeront aux prochaines élections au Parlement européen en juin 2004.

Sans aucun doute, l' élargissement est un événement majeur dans la construction européenne de nature à marquer profondément la politique du continent durant les prochaines décennies. Pour ce faire, un tel changement ne peut avoir lieu sans une réforme préalable du fonctionnement actuel de la Communauté afin d'éviter la paralysie.

DE NOUVELLES OPPORTUNITÉS ET DES BESOINS CONSIDÉRABLES

Des opportunités

Le premier rapport intérimaire de la Commission concernant les effets de l'élargissement sur les politiques de l'Union européenne date de décembre 1995. Il invita la Commission à approfondir l'évaluation des effets de l'élargissement sur les politiques communautaires, en particulier en ce qui concerne la politique agricole et les politiques structurelles. L' Agenda 2000 est une première réponse à cette requête. Les perspectives financières qu'il décrit ont eu pour objectif de relever un premier défi en matière de réforme des politiques communautaires.

L'élargissement représente une chance politique et économique majeure pour une Union comprenant près de 30 États membres. Si l'on prend en considération son impact économique global, la première conséquence sera l'expansion du Marché unique qui passera de 370 à environ 455 millions de consommateurs. De plus, la position de l'Union sur la scène politique internationale et les marchés mondiaux se renforcera.

En parallèle, l'hétérogénéité des intérêts au sein de l'Union entraînera d'importantes pressions en faveur d'ajustements sectoriels et régionaux. Cela nécessite au préalable l'adoption de mesures appropriées avant l'adhésion telles que:

  • la réforme du fonctionnement des institutions et organes européens;
    En vigueur depuis février 2003, le Traité de Nice définit le mode de fonctionnement de l'Union européenne élargie.
  • la nécessité pour les pays candidats de reprendre l'acquis communautaire et de se préparer au fonctionnement du Marché unique;

Des besoins considérables

Le deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale montre que la richesse moyenne des PECO exprimée en Produit intérieur brut (PIB) est encore bien en deçà de celui des États membres actuels. La superficie et la population de l'Union vont croître d'un tiers, son PIB de 5% seulement. Sur 105 millions d'habitants que comptent ces pays, plus de 98 millions vivent en effet dans des régions dont le PIB/habitant est inférieur à 75% de la moyenne communautaire de l'Union élargie.

Les besoins de ces pays sont énormes dans tous les secteurs économiques et sociaux : industries, services, transport, environnement, agriculture, qualification des ressources humaines. Des efforts significatifs doivent être consentis pour développer les réseaux de transport nationaux et les intégrer aux réseaux transeuropéens. En matière d'environnement, les problèmes les plus aigus concernent la pollution de l'eau, la gestion des déchets et la pollution de l'air. En matière d'emploi, de profondes mutations ont d'ores et déjà lieu avec la préparation à l'adhésion et s'accéléreront. Notamment, les parts de l'emploi industriel et agricole sont très élevées, le secteur des services reste faible en dehors des grandes agglomérations, la productivité du travail est inférieure à la moyenne européenne.

QUELLES IMPLICATIONS POUR LA POLITIQUE RÉGIONALE?

L'adhésion des pays candidats est un défi majeur pour la Politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne. L'élargissement créera en effet de facto un nouveau groupe au sein de la Communauté, celui des pays au revenu inférieur à 40% de la moyenne européenne. En vertu des principes de solidarité, les politiques structurelles européennes devront se concentrer sur les régions en retard de développement de ces pays, soit presque la totalité des territoires concernés. Or les disparités actuelles au sein des Quinze n'auront pas disparues si bien que la Politique régionale devra toujours en tenir compte.

La mise en place d'une politique de développement régional est une tâche nouvelle pour les autorités des pays candidats. La gestion des Fonds structurels, auxquels ils pourront bientôt prétendre, implique des adaptations profondes du fonctionnement et des compétences à tous les niveaux administratifs pour se conformer au cadre juridique réglementaire servant de base aux interventions structurelles. Des efforts importants sont déployés dans les domaines suivants:

  • la création d'un cadre juridique approprié;
  • la mise en place d'un découpage administratif du territoire de type NUTS;
  • la définition de programmes régionaux de développement intégrés et pluriannuels ;
  • la définition des compétences de l'ensemble des parties prenantes à la mise en œuvre de la future Politique régionale dans les pays candidats;
  • le respect des principes généraux des interventions structurelles: programmation, partenariat, additionnalité, gestion, suivi, évaluation, paiements et contrôles financiers.

LA STRATEGIE DE PRÉ-ADHÉSION

La stratégie de pré-adhésion fixe des priorités spécifiques fondées essentiellement sur la reprise de l'acquis communautaire par les pays candidats. Cette reprise s'effectue par étape, au rythme de l'ouverture et de la conclusion des négociations bilatérales entre la Commission et le pays candidat sur les 31 chapitres qui constituent les compétences de l'Union européenne.

D'après la stratégie de l'élargissement de la Commission approuvée par le Conseil européen de Nice en décembre 2000, le chapitre 21 "Politique régionale et coordination des instruments structurels" revêt un caractère prioritaire en raison de ses implications financières. Les négociations sont provisoirement closes depuis avril 2002 pour Chypre et la République tchèque et depuis juin 2002 pour l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie. Fin juillet 2002, Malte, la Slovaquie, la Slovénie et la Hongrie sont également arrivés à un accord sur ce chapitre avec la Commission. La Pologne est le dernier pays candidat à avoir clos, début octobre 2002, les négociations concernant ce chapitre. En décembre 2003, le Conseil européen de Bruxelles a de nouveau salué les efforts de la Bulgarie et de la Roumanie en encourageant ces deux pays à poursuivre les réformes. Ces deux pays intégreront l'Union en 2007.

La stratégie d'adhésion implique également le renforcement de la capacité institutionnelle et administrative de ces pays afin d'appliquer l'acquis ainsi que la mise en conformité de leurs entreprises aux normes communautaires. Les progrès réalisés par les pays candidats dans la reprise de l'acquis font l'objet de rapports réguliers au Conseil. Afin de répondre aux exigences de la stratégie de pré-adhésion pour les pays candidats, la Commission a développé avec eux des partenariats pour l'adhésion et leur a ouvert la majorité des programmes communautaires . Elle a ainsi doublé son assistance à partir de janvier 2000 et continue à s'assurer de la mise en œuvre des Accords européens.

Les instruments de pré-adhésion

Les Accords européens constituent l'instrument juridique de base qui définit les relations entre l'Union et les pays candidats. Ils portent sur les questions du commerce, du dialogue politique et d'autres domaines de coopération. Ils permettent le suivi des progrès des pays candidats en ce qui concerne l'adoption et la mise en œuvre de l'acquis communautaire ainsi que le respect des priorités des Partenariats pour l'adhésion.

Le Partenariat pour l'adhésion est l'axe essentiel de la stratégie qui comprend toutes les formes d'assistance aux pays candidats dans un cadre unique pour la mise en œuvre de programmes nationaux de préparation à leur statut de membre de l'Union européenne. Au moyen d'une programmation pluriannuelle, cet instrument fixe des priorités à court et à moyen terme pour chaque pays candidat (notamment sur la démocratie, la stabilisation macro-économique, la sûreté nucléaire et la reprise de l'acquis) et indique les moyens disponibles pour la préparation des États candidats à l'adhésion.

Les futurs États membres participent aux programmes communautaires. Couvrant la plupart des politiques communautaires (éducation, formation, environnement, transports, recherche), ces programmes constituent une préparation utile à l'adhésion en familiarisant les pays associés et leurs citoyens avec les politiques et les méthodes de travail de l'Union.

Le rapprochement des législations est un objectif prioritaire. Le bureau d'assistance technique "Technical Assistance Information Exchange Office" (TAIEX) fournit des informations sur l'ensemble de l'acquis communautaire. Il intervient dans les pays candidats, auprès des administrations et des entreprises par le biais notamment de séminaires spécifiques ou de visites d'étude.

Le rapprochement des législations n'est pas suffisant: il est aussi nécessaire de renforcer les institutions responsables de la mise en œuvre et de l'application de l'acquis communautaire. Un instrument essentiel de ce renforcement des institutions est le jumelage (EN), qui comporte notamment le détachement d'experts de l'Union dans les pays candidats. Ce processus a débuté par le détachement des "conseillers pré-adhésion" qui peuvent être des fonctionnaires des Etats membres ou des experts indépendants. Grâce à leur expertise, ils forment leurs homologues des pays candidats à l'adoption, à la mise en place et au renforcement de secteurs clés de l'acquis.

Les instruments financiers

La réalisation des objectifs de la stratégie de pré-adhésion nécessite également le recours à des instruments de soutien et d'aide financière. C'est pour répondre aux besoins des pays candidats que le Conseil européen de Berlin de 1999, avait décidé le doublement de l'aide de pré-adhésion à partir de l'an 2000 et la création de deux instruments spécifiques:

  • l'Instrument Structurel de Pré-Adhésion (ISPA), doté d'un budget de 1,040 millions d'euros par an depuis 2000;
  • l'instrument agricole de pré-adhésion (SAPARD) doté d'un budget de 520 millions d'euros par an.

Ces deux instruments complètent les interventions financées dans le cadre du programme Phare en place depuis 1989 et qui demeure la première source d'assistance aux pays candidats.

Phare

L'objectif du programme Phare a évolué au cours des années en même temps que les besoins qui émergent du processus de la reprise de l'acquis. Désormais, Phare se concentre sur deux priorités essentielles :

Le renforcement de la capacité administrative et institutionnelle des pays candidats ou "Institution building" a favorisé la mise en place à tous les niveaux administratifs de structures ayant les compétences et les capacités de définir des plans régionaux de développement pluriannuels.

Le financement d'investissements ou "Investment support" soutient l'adaptation des entreprises et des infrastructures aux normes européennes. 70% des 1,560 millions d'euros qui composent le budget de Phare est alloué à cet effort.

Les aides de pré-adhésion pour l'agriculture

Les aides de pré-adhesion pour l'agriculture (SAPARD) sont d'un montant de 520 millions d'euros par an, depuis l'an 2000. Elles s'appliquent dans des domaines prioritaires tels que l'amélioration des structures de transformation, des circuits de commercialisation et du contrôle de la qualité des denrées alimentaires. Ces mesures sont mises en œuvre sur la base de programmes nationaux et elles permettent également le financement de projets ciblés de développement intégré en soutien des initiatives locales.

Les aides structurelles de pré-adhésion

Disposant d'un budget de 1,040 millions d'euros par an depuis 2000, l'Instrument Structurel de Pré-Adhésion (ISPA) soutient essentiellement les investissements d'infrastructure dans les secteurs de l'environnement et des transports.

GÉRER LES FONDS STRUCTURELS ET DE COHÉSION ENTRE 2004 ET 2006

Le Conseil européen de Copenhague a conclu les négociations d'adhésion, ouvrant ainsi la voie à l'adhésion de dix nouveaux États membres au 1er mai 2004. Pour 2004-2006, il a attribué aux nouveaux États membres 21,7 milliards d'euros de ressources supplémentaires. Cette somme est inférieure au plafond fixé en 1999 au Conseil européen de Berlin dans le cadre de l'Agenda 2000.

Avec les orientations de la Commission, les futurs États membres ont finalisé les programmes régionaux 2004-2006 qui bénéficient du soutien des Fonds structurels depuis janvier 2004. Ils participent également à deux Initiatives communautaires: INTERREG III et EQUAL.

Les nouveaux États membres bénéficieront de 5,76 milliards d'euros pour le développement rural pendant la période 2004-2006. Pays fortement agricole, la Pologne recevra près de la moitié de ces aides. Ces fonds aideront les exploitations agricoles de ces pays à se moderniser, se restructurer et à se conformer aux normes de production communautaires. Ils contribueront également au développement durable des zones rurales, notamment à travers les mesures suivantes: le soutien aux zones défavorisées, la qualité des denrées alimentaires, l'agroenvironnement et le bien-être des animaux, le boisement, la création de groupements de producteurs.

Dans le cadre du débat sur l'avenir de la politique régionale dans une Union européenne élargie, la Commission élabore des propositions pour une politique de cohésion après 2006. Elle publiera début 2004 le troisième rapport sur la cohésion. Si le maintien de cette politique semble assuré, la question de son financement global reste entière. Selon les projections actuelles, les grandes lignes de la future politique régionale sont les suivantes:

  • Un nouvel Objectif 1 regrouperait les interventions structurelles en faveur des régions en retard de développement. Il concernerait les régions actuelles de l'Union n'ayant pas achevé leur convergence économique et presque la totalité des régions des nouveaux États membres. Seules Chypre et les régions de Prague (République tchèque) et de Bratislava (Slovaquie) ne seraient pas concernées. Un soutien transitoire est désormais acquis aux régions actuelles de l'Union qui, en raison de l'élargissement, devraient sortir des critères d'éligibilité par simple effet statistique. L'Objectif 1 concentrerait 75% des crédits alloués à la future politique régionale.
  • Un Objectif 2 rénové soutiendrait, avec 20% des crédits, des projets en faveur de la compétitivité régionale, de l'emploi et de la formation dans les régions non éligibles à l'Objectif 1. Chaque État membre recevrait une enveloppe nationale avec l'obligation de respecter une concentration thématique, financière et temporelle.
  • La coopération interrégionale devrait se poursuivre dans la proportion de 5% des crédits. Elle interviendrait au niveau des frontières internes et externes de l'Union.
Dernière modification le: 21.01.2004

Voir aussi

Plus d'informations sur l'Agenda 2000 et l'élargissement:

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