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El reto de la ampliación

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Desde la Cumbre Europea de Helsinki celebrada en diciembre de 1999, el grupo de candidatos a la adhesión se compone de 13 países:

  • diez países de Europa Central y Oriental (PECO)
  • Chipre, Malta y Turquía

Todos esos Estados, con excepción de Turquía han iniciado negociaciones de adhesión desde 1998 (Chipre, Estonia, Polonia, República Checa, Hungría y Eslovenia) o 2000 (Malta, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Rumania y Bulgaria). Su adhesión está efectivamente supeditada al cumplimiento de los criterios de Copenhague (EN) (EN) (FR) definidos en 1993. Con excepción de Rumania y Bulgaria, los países candidatos finalizaron las negociaciones de adhesión en diciembre de 2002 con ocasión del Consejo Europeo de Copenhague. En mayo de 2004, la Unión Europea ampliada contará pues con 25 Estados miembros. Los nuevos Estados miembros participarán en las próximas elecciones del Parlamento Europeo de junio de 2004.

Sin duda alguna, la ampliación es uno de los grandes acontecimientos de la construcción europea que marcará profundamente la política del continente en las próximas décadas. Por ese motivo, semejante cambio no puede producirse sin una reforma previa del funcionamiento actual de la Comunidad para evitar toda posible parálisis de la situación.

NUEVAS OPORTUNIDADES E IMPORTANTES NECESIDADES

Nuevas oportunidades

El primer informe provisional de la Comisión sobre efectos de la ampliación en las políticas de la Unión Europea data de diciembre de 1995. En él se invita a la Comisión a profundizar en la evaluación de los efectos de la ampliación sobre las políticas comunitarias, en particular la política agrícola y las políticas estructurales. La Agenda 2000 constituye una primera respuesta a esa solicitud. Las perspectivas financieras que en ella se describen tuvieron por objeto hacer frente a un primer reto de reforma de las políticas comunitarias que, a su vez, ha ido generando otros retos.

La ampliación es una oportunidad política y económica de primera magnitud para una Unión formada por cerca de 30 Estados miembros. Si se tiene en cuenta su impacto económico global, la primera consecuencia será la expansión del mercado único, que pasará de 370 a cerca de 455 millones de consumidores. Además, se consolidará la posición de la Unión en la escena política internacional y los mercados mundiales.

De forma paralela, la heterogeneidad de intereses dentro la Unión generará fuertes presiones en favor de ajustes sectoriales y regionales. Ello exige la aprobación, antes de la adhesión, de medidas como las siguientes:

  • la reforma del funcionamiento de las instituciones y los organismos europeos;
    En vigor desde febrero de 2003, el Tratado de Niza define el modo de funcionamiento de la Unión Europea ampliada.
  • la necesidad de que los países candidatos incorporen el acervo comunitario y se preparen para el funcionamiento del mercado único.

Importantes necesidades

El segundo informe intermedio sobre la cohesión económica y social muestra que la riqueza media de los PECO expresada en producto interior bruto (PIB) es todavía muy inferior a la de los actuales Estados miembros. La superficie y la población de la Unión van a aumentar en una tercera parte, mientras que su PIB sólo en un 5%. De los 105 millones de habitantes que albergan estos países, más de 98 millones viven de hecho en regiones cuyo PIB por habitante es inferior al 75% de la media comunitaria de la Unión ampliada.

Las necesidades de estos países son enormes en todos los sectores económicos y sociales: industrias, servicios, transporte, medio ambiente, agricultura y cualificación de los recursos humanos. Será preciso realizar grandes esfuerzos para desarrollar las redes de transporte nacionales e integrarlas en las redes transeuropeas. En materia de medio ambiente, los problemas más acuciantes radican en la contaminación del agua, la gestión de los residuos y la contaminación atmosférica. En el sector del empleo, la preparación para la adhesión ha generado ya profundas mutaciones que se acelerarán. En particular, la parte correspondiente al empleo industrial y agrícola es muy elevada, el sector de servicios sigue siendo reducido fuera de las grandes aglomeraciones y la productividad laboral es inferior a la media europea.

IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA REGIONAL

La adhesión de los países candidatos es un gran reto para la política de cohesión económica y social de la Unión Europea. En efecto, la ampliación creará de facto un nuevo grupo en el seno de la Comunidad, el de los países con una renta inferior al 40% de la media europea. En virtud de los principios de solidaridad, las políticas estructurales europeas deberán concentrarse en las regiones menos desarrolladas de esos países, es decir, la práctica totalidad de sus territorios. Ahora bien, las disparidades actualmente existentes en los Quince no habrán desaparecido, de manera que la política regional deberá seguir teniéndolas en cuenta.

La implantación de una política de desarrollo regional constituye una nueva tarea para las autoridades de los países candidatos. La gestión de los Fondos Estructurales, a los que pronto podrán acceder, implica profundas adaptaciones del funcionamiento y de las competencias a todos los niveles administrativos con el fin de ajustarse al marco jurídico y normativo que sirve de base a las intervenciones estructurales. Se han desplegado esfuerzos considerables en los ámbitos siguientes:

  • creación de un marco jurídico apropiado para la aplicación de la política regional;
  • realización de una división administrativa del territorio similar a la NUTS;
  • definición de programas regionales de desarrollo integrados y plurianuales;
  • definición de las competencias del conjunto de partes responsables de la ejecución de la futura política regional en los países candidatos;
  • cumplimiento de los principios generales de las intervenciones estructurales: programación, cooperación, adicionalidad, gestión, seguimiento, evaluación, pagos y controles financieros.

LA ESTRATEGIA DE PREADHESIÓN

La estrategia de preadhesión definida por la Comisión sobre la base de las conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997 contempla prioridades específicas basadas esencialmente en la incorporación del acervo comunitario en los países candidatos. Esa incorporación se efectúa por etapas, al compás de la apertura y la conclusión de las negociaciones bilaterales entre la Comisión y cada país candidato acerca de los 31 capítulos que constituyen las competencias de la Unión Europea.

De acuerdo con la estrategia de ampliación de la Comisión aprobada en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000, el capítulo 21 «política regional y coordinación de los instrumentos estructurales» reviste carácter prioritario debido a sus implicaciones financieras. Las negociaciones están provisionalmente cerradas desde abril 2002 en el caso de Chipre y la República Checa y desde junio de 2002 en el caso de Estonia, Letonia y Lituania. A finales de julio de 2002, Malta, Eslovaquia, Eslovenia y Hungría llegaron asimismo a un acuerdo sobre este capítulo con la Comisión. Polonia fue el último país candidato con el que se cerraron las negociaciones respecto de este capítulo a principios de octubre de 2002. En diciembre de 2003, el Consejo Europeo de Bruselas felicitó de nuevo a Bulgaria y Rumania por sus esfuerzos y les alentó a que prosiguieran las reformas. Estos dos países integrarán la Unión en 2007.

Además, esta estrategia implica igualmente el refuerzo de la capacidad institucional y administrativa de esos países para aplicar el acervo comunitario, así como la conformidad de sus empresas a la normativa comunitaria. Los progresos realizados por los países candidatos en cuanto a la incorporación del acervo son objeto de informes periódicos al Consejo. Para responder a las necesidades de la estrategia de preadhesión de los países candidatos, la Comisión ha desarrollado con éstos las asociaciones para la adhesión y ha abierto a los mismos la mayoría de los programas comunitarios. Sigue encargándose, por otra parte, de la aplicación de los Acuerdos europeos.

Instrumentos de preadhesión

Los Acuerdos europeos constituyen el instrumento jurídico básico que define las relaciones entre la Unión y los países candidatos. Se refieren a todo lo relacionado con el comercio, el diálogo político y otros ámbitos de cooperación. Permiten seguir los progresos de los países candidatos en lo que se refiere a la adopción y la aplicación del acervo comunitario, así como el respeto de las prioridades de las Asociaciones para la adhesión.

Las Asociaciones para la adhesión constituyen el eje principal de la estrategia, pues incluyen, dentro de un marco único, todas las formas de asistencia a los países candidatos para la aplicación de los programas nacionales de preparación a su categoría de miembros de la Unión Europea. Mediante una programación plurianual, este instrumento fija prioridades a corto y medio plazo para cada uno de los países candidatos (sobre todo en relación con la democracia, la estabilización macroeconómica, la seguridad nuclear y la incorporación del acervo) e indica los medios disponibles para la preparación de los países candidatos a la adhesión.

Los futuros Estados miembros participan en los programas comunitarios. Estos programas cubren la mayoría de las políticas comunitarias (educación, formación, medio ambiente, transportes, investigación), y constituyen una preparación útil a la adhesión que familiariza a los países asociados y a sus ciudadanos con las políticas y los métodos de trabajo de la Unión.

La aproximación de las legislaciones es un objetivo prioritario. La Oficina de Intercambio de Información y de Asistencia Técnica «Technical Assistance Information Exchange Office» (TAIEX) (EN) proporciona información sobre el conjunto del acervo. Interviene en los países candidatos, no sólo en las administraciones sino también en las empresas, con seminarios especializados o visitas de estudio.

La aproximación de legislaciones no resulta suficiente: es igualmente necesario reforzar las instituciones responsables de la aprobación y la aplicación del acervo comunitario. Un instrumento esencial para este refuerzo de las instituciones es el hermanamiento (EN), que implica la presencia de expertos de la Unión en los países candidatos. Este proceso comenzó mediante el envío en régimen de comisión de servicios a funcionarios de los Estados miembros o expertos independientes, que llevan el nombre de Consejeros de preadhesión. Gracias a sus conocimientos especializados, forman a sus homólogos en los países candidatos en todo lo relacionado con la aprobación, implantación y consolidación de los sectores claves del acervo.

Instrumentos financieros

La consecución de los objetivos de la estrategia de preadhesión requiere también el recurso a instrumentos de apoyo y ayuda financiera. Con el fin de responder a las necesidades de los países candidatos, el Consejo Europeo de Berlín de 1999 aprobó la duplicación de la ayuda de preadhesión a partir del año 2000 y la creación de dos instrumentos específicos:

  • el Instrumento Estructural de Preadhesión (ISPA), dotado con un presupuesto de 1.040 millones de euros al año a partir de 2000;
  • el Instrumento Agrícola de Preadhesión (SAPARD) dotado con un presupuesto de 520 millones de euros al año.

Ambos instrumentos completan las intervenciones financiadas al amparo del programa Phare, que existe desde 1989 y sigue siendo la principal fuente de ayuda a los países candidatos.

Phare

El objetivo del programa Phare ha evolucionado a lo largo de los años al mismo tiempo que las necesidades emergentes del proceso de incorporación del acervo. Actualmente, Phare se concentra en dos prioridades esenciales:

El refuerzo de la capacidad administrativa e institucional de los países candidatos o «Institution building» ha favorecido la implantación, en todos los niveles administrativos, de estructuras dotadas de las competencias y capacidades necesarias para definir planes regionales de desarrollo plurianuales.

La financiación de las inversiones o «Investment support» apoya la adaptación de las empresas y las infraestructuras a las normas europeas. Un 70% de los 1.560 millones de euros que componen el presupuesto de Phare se destina a este esfuerzo.

Las ayudas de preadhesión para la agricultura

Las ayudas de preadhesión para la agricultura (SAPARD) ascienden a 520 millones de euros al año desde el año 2000. Se concentran en ámbitos prioritarios como la mejora de las estructuras de transformación, los circuitos de comercialización y el control de la calidad de los productos alimenticios. Estas medidas se aplican sobre la base de programas nacionales y permiten también la financiación de proyectos específicos de desarrollo integrado en apoyo de las iniciativas locales.

Las ayudas estructurales de preadhesión

Con un presupuesto de 1.040 millones de euros desde el año 2000, el instrumento estructural de preadhesión (ISPA) prestará ayuda esencialmente a las inversiones para infraestructuras en los sectores del medio ambiente y los transportes.

GESTIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y DE COHESIÓN ENTRE 2004 Y 2006

El Consejo Europeo de Copenhague ha concluido las negociaciones de adhesión, abriendo así la vía a la adhesión de diez nuevos Estados miembros el 1 de mayo de 2004. Para 2004-2006, ha atribuido a los nuevos Estados miembros 21.700 millones de euros de recursos suplementarios. Esta suma es inferior al límite máximo fijado en 1999 en el Consejo Europeo de Berlín en virtud de la Agenda 2000.

Con las orientaciones de la Comisión, los futuros Estados miembros han finalizado los programas regionales 2004-2006 que se benefician del apoyo de los Fondos Estructurales desde enero de 2004. Participan asimismo en dos iniciativas comunitarias: INTERREG III y EQUAL.

Los nuevos Estados miembros recibirán 5.760 millones de euros para el desarrollo rural durante el período 2004-2006. País fuertemente agrícola, Polonia recibirá casi la mitad de estas ayudas. Estos fondos ayudarán a las explotaciones agrícolas de estos países a modernizarse, reestructurarse y adaptarse a las normas de producción comunitarias. Asimismo, contribuirán al desarrollo sostenible de las zonas rurales, en particular a través de las medidas siguientes: apoyo a las zonas desfavorecidas, calidad de los productos alimenticios, medidas agroambientales, bienestar animal, repoblación forestal y creación de agrupaciones de productores.

En el contexto del debate sobre el futuro de la política regional en una Unión Europea ampliada, la Comisión elabora propuestas para una política de cohesión después de 2006. La Comisión publicará a principios de 2004 el tercer informe sobre la cohesión. Si bien el mantenimiento de esta política parece garantizado, la cuestión de su financiación sigue pendiente. Según las proyecciones actuales, las grandes líneas de la futura política regional son las siguientes:

  • Un nuevo objetivo nº 1 reagruparía las intervenciones estructurales en favor de las regiones menos desarrolladas. Incluiría a las regiones actuales de la UE que no hayan completado su convergencia económica y a casi todas las regiones de los nuevos Estados miembros. Únicamente Chipre y las regiones de Praga (República Checa) y de Bratislava (Eslovaquia) estarían excluidas. En lo sucesivo está previsto un apoyo transitorio para las regiones actuales de la Unión que, debido a la ampliación, quedarían fuera de los criterios de subvencionabilidd por un simple efecto estadístico. El objetivo nº 1 concentraría el 75% de los créditos asignados a la futura política regional.
  • Un objetivo nº 2 renovado apoyaría, con el 20% de los créditos, proyectos en favor de la competitividad regional, el empleo y la formación en las regiones no incluidas en el objetivo nº 1. Cada Estado miembro recibiría una dotación nacional con la obligación de respetar una concentración temática, financiera y temporal.
  • La cooperación regional debería mantenerse en la proporción del 5% de los créditos. Se llevaría a cabo a nivel de las fronteras internas y externas de la Unión.
Última modificación: 21.01.2004

Véase también

Para obtener más información sobre la Agenda 2000 y la ampliación, consúltese:

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