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Agenda 2000: pour une Union plus forte et plus large

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Avec l'adoption d'une vingtaine de mesures législatives, l'Union a achevé, en 1999, son projet intitulé "Agenda 2000". La communication initiale de la Commission sur laquelle était basé le projet, "Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large", constitue un cadre unique et complet donnant une vision claire et cohérente de son avenir à l'aube du 21ème siècle. Son objectif principal était de préparer l'Union à ses plus grands défis: le renforcement de ses politiques et l'adhésion de nouveaux États, dans un cadre financier rigoureux.

Les mesures adoptées sur la base de la communication en confirment les lignes directrices: consolidation des efforts budgétaires, plus grande concentration des moyens, mise en œuvre plus rigoureuse (simplification, décentralisation) et bonne préparation à l'insertion des nouveaux adhérents.

Aperçu historique

Le paquet législatif dit "Agenda 2000" est le résultat d'un effort conjoint de toutes les institutions, dont les origines remontent au Conseil européen de Madrid de décembre 1995.

A l'occasion de cette réunion, et en vue de l'ouverture des futures négociations avec les pays candidats à l'adhésion, les Chefs d'État et de gouvernement ont demandé à la Commission de lui soumettre ses avis sur les différentes candidatures, accompagnés d'un document d'ensemble sur l'élargissement. En même temps, la Commission a été invitée à élaborer, sur la base d'une analyse approfondie du système de financement de l'Union, une communication sur le futur cadre financier de l'Union, en tenant compte de la perspective de l'élargissement.

La communication intitulée "Agenda 2000: Pour une Union plus forte et plus large" [COM(97) 2000], que la Commission a présentée le 16 juillet 1997, constituait la réponse globale à ces demandes. Dans cette communication sont décrits, dans un cadre unique, les grandes perspectives de développement de l'Union européenne et de ses politiques, les problèmes horizontaux liés à l'élargissement et les contours d'un futur cadre financier pour les sept premières années du nouveau millénaire, dans la perspective d'une Union élargie. Simultanément, la Commission a fait connaître ses avis sur les demandes d'adhésion des dix pays d'Europe centrale et orientale.

Certaines priorités ont été particulièrement mises en évidence dans la communication de la Commission. Il s'agit de la nécessité de maintenir la politique de cohésion économique et sociale, de poursuivre la réforme de la politique agricole commune, de renforcer la croissance, l'emploi et les conditions de vie à travers les politiques internes de l'Union, et de permettre l'adhésion de nouveaux États, tout en respectant la rigueur budgétaire.

Afin de traduire ces priorités dans des instruments juridiques, la Commission a présenté, le 18 mars 1998, des propositions législatives sur les différents sujets énoncés dans sa communication. Lors de sa réunion à Berlin, le 24 mars 1999, le Conseil européen est parvenu à un accord politique sur les propositions de la Commission, ce qui a permis aux institutions de poursuivre leur examen du paquet législatif "Agenda 2000" et d'adopter les mesures finales avant ou immédiatement après les élections du nouveau Parlement, en juin 1999.

Le paquet législatif qui en résulte couvre quatre domaines principaux étroitement liés: la réforme de la politique agricole commune, la réforme de la politique structurelle, les instruments de pré--adhésion et le nouveau cadre financier. La Commission a également proposé une modification du règlement financier sur les réseaux transeuropéens. Quelques autres domaines prioritaires traités dans la communication initiale de la Commission -- politiques internes, actions extérieures, réformes administratives -- n'ont pas nécessité une traduction en de mesures législatives spécifiques. Elles occupent toutefois une place importante dans les perspectives financières.

La réforme de la politique agricole commune

Les réformes dans le domaine agricole poursuivent et renforcent les modifications introduites par la réforme 1992. Les objectifs recherchés sont multiples: augmenter la compétitivité des produits agricoles communautaires sur le marché intérieur et le marché mondial, intégrer davantage des considérations environnementales et structurelles dans la mise en œuvre de la politique agricole commune, garantir des revenus équitables aux agriculteurs, simplifier la législation agricole, et décentraliser son application, améliorer la sécurité alimentaire, renforcer la position de l'Union lors du prochain cycle de négociations dans le cadre de l'OMC et stabiliser les dépenses agricoles, en termes réels au niveau de 1999.

Deux types de mesures contribueront à la réalisation de ces objectifs. Il s'agit, d'une part, des nouveaux règlements modifiant les organisations communes des marchés dans les secteurs des produits viti--vinicoles, des cultures arables, de la viande bovine et du lait, et d'autre part de mesures de caractère plus horizontal.

Les secteurs des céréales et, à terme, du lait, connaîtront tous les deux des réductions progressives de leurs prix d'intervention. Dans le cas de la viande bovine, une diminution sera appliquée au prix de base, tandis que le prix d'intervention sera maintenu à son niveau précédent comme filet de sécurité.

Ces réductions seront en partie compensées par une série d'aides directes au bénéfice des agriculteurs, calculées sur la base de la production annuelle. Dans le secteur de la viande bovine, des primes et une augmentation des primes à l'extensification et à la vache allaitante sont également prévues. La réforme du secteur laitier entrera en vigueur à partir de la campagne 2005/2006 avec une réduction des prix d'intervention de 15 % en trois étapes et une augmentation des quotas de 1,5 %.

Le nouveau règlement du marché viti--vinicole vise à poursuivre la maîtrise du potentiel de production par le maintien, jusqu'en 2010, de l'interdiction existante concernant les nouvelles plantations. Certaines régions défavorisées pourront toutefois bénéficier d'une dérogation à cette interdiction. La nouvelle réglementation remplace également les différentes formes de distillation existantes par une "distillation de crise", utilisable sur une base volontaire dans le cas de perturbations exceptionnelles du marché. Par ailleurs, dans un souci de simplification, les 23 règlements couvrant précédemment le secteur viti--vinicole ont été regroupés au sein d'un seul nouveau règlement.

Les primes communautaires peuvent, dans certaines limites, être complétées par des aides nationales.

Un règlement horizontal, applicable aux différentes organisations communes des marchés, incite les Etats membres à prendre en compte le respect d'exigences environnementales et de seuils d'emploi par les agriculteurs lors de l'octroi de leurs aides directes.

Les réductions des prix de soutien du marché s'accompagnent donc d'une augmentation des aides aux agriculteurs dans le but d'améliorer la compétitivité tant sur les marchés intérieurs que sur les marchés mondiaux limitant ainsi le risque d'un retour à la production d'excédents coûteux en partie invendables.

Un deuxième règlement de nature horizontale a comme objet la décentralisation de la gestion du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Il s'agit du nouveau règlement sur le financement de la politique agricole commune en vertu duquel les Etats membres pourront gérer leur partie des crédits du FEOGA tout en respectant certains critères communautaires.

Le paquet agricole dit "Agenda 2000" est complété par le règlement sur le développement rural, véritablement deuxième pilier de la PAC, qui vise à garantir l'avenir des zones rurales européennes en promouvant:

  • les mesures d'accompagnement, instaurées en 1992 (préretraite, mesures agro--environnementales et boisement),
  • des mesures de diversification des exploitations agricoles (soutien à la transformation et à la commercialisation des produits agricoles, formation professionnelle, promotion et reconversion de l'agriculture,…),
  • l'adaptation structurelle des exploitations et l'installation des jeunes.Depuis le début de l'intégration européenne, la politique agricole commune s'est imposée comme l'une des politiques fondatrices. Elle restera importante pour la construction européenne au cœur du modèle de société prôné par l'Union européenne.

La réforme de la politique structurelle

Comme l'a souligné le Conseil européen de Berlin, l'amélioration de l'efficacité des Fonds structurels et du Fonds de cohésion constitue la pierre angulaire des réformes prévues dans le cadre de l'Agenda 2000. Il s'agit d'assurer une plus grande concentration géographique et thématique de l'aide structurelle et d'améliorer la gestion des fonds, tout en poursuivant l'objectif de cohésion économique et sociale dans une Union toujours plus diverse. Le plafond financier pour la politique structurelle est fixé à 213 milliards d'euros sur la période 2000--2006 pour les pays membres actuels ce qui représente une légère augmentation par rapport à la période précédente (1994--1999: 208 milliards).

Les réorientations convenues concernent autant les Fonds structurels proprement dits (Fonds social européen, Fonds européen de développement régional, Instrument financier d'orientation de la pêche, Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section "orientation"), que le Fonds de cohésion.

Les nouvelles conditions générales applicables aux interventions des Fonds structurels sont décrites dans un règlement horizontal, contenant des dispositions générales sur les Fonds structurels. En vertu de ce règlement, l'aide communautaire se concentrera désormais sur trois objectifs prioritaires au lieu des six objectifs précédents:

  • le développement et l'ajustement des régions en retard de développement ("objectif 1"),
  • la reconversion économique et sociale des régions en difficulté structurelle ("objectif 2"),
  • l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi ("objectif 3").

Le principe d'une plus grande concentration est également appliqué aux initiatives communautaires dont le nombre passe de 13 à 4. Seules les initiatives INTERREG (coopération transfrontalière), LEADER (développement rural), EQUAL (lutte contre la discrimination dans l'accès au marché de travail) et URBAN (revitalisation des villes et des banlieues en crise) sont ainsi retenues.

Par ailleurs, le règlement institue une gestion plus décentralisée des Fonds structurels par les Etats membres, sous la supervision générale de la Commission, ainsi qu'une participation accrue de la société civile, des autorités régionales et locales et des partenaires sociaux dans la conception et l'application des programmes structurels.

Le règlement général sur les Fonds structurels est complété par trois règlements plus spécifiques qui définissent, pour chacun des Fonds concernés (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, et Instrument financier d'orientation de la pêche), la mission à atteindre ainsi que les types d'action pouvant bénéficier de son intervention. La section orientation du FEOGA est désormais couverte par le nouveau règlement sur le développement rural.

Comme les Fonds structurels, le Fonds de cohésion continuera à constituer un pilier fondamental de la cohésion économique et sociale dans l'Union pendant la période 2000 -- 2006.

L'objectif principal du Fonds de cohésion restera le même: financer des projets dans les domaines de l'environnement et des réseaux transeuropéens d'infrastructures de transports au bénéfice des Etats membres ayant un produit intérieur brut (PNB) inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.
Une condition d'éligibilité supplémentaire, exigeant des Etats membres bénéficiaires la mise en place et le respect d'un programme de stabilité économique, continuera à être appliquée. Une révision à mi--parcours permettra de déterminer en 2003 quels Etats membres ne répondent plus aux critères d'éligibilité.

Les politiques internes

Les orientations générales de l'Agenda 2000 ont été sur ce point confirmées. La part relative des politiques internes dans les perspectives a été accrue. Elle devrait croître légèrement chaque année, passant de 5,90 milliards d'euros en 2000 à 6,20 milliards en 2006. Les dépenses se concentreront prioritairement sur la recherche, la formation et les grands réseaux. En ce qui concerne les réseaux transeuropéens (infrastructures de transport, d'énergie et de télécommunications), le nouveau règlement financier adopté dans le cadre de l'Agenda 2000 encourage les investissements privés et le recours au capital risque pour financer les projets d'intérêt commun. Il encourage également la programmation pluriannuelle. Ainsi les réseaux pourront mobiliser suffisamment de fonds pour contribuer à une meilleure compétitivité et au renforcement de la cohésion économique et sociale dans la perspective de l'élargissement.

Les actions extérieures

Au cours de la période 2000--2006, l'Union européenne deviendra un acteur global et le niveau de ses engagements pour les politiques extérieures augmentera légèrement, passant de 4,55 milliards d'euros à 4,61. La mobilisation de ces sources se fera au service d'une approche intégrée de l'ensemble des politiques tout en assurant un bon équilibre dans la répartition géographique, eu égard aux engagements politiques et aux priorités données aux pays ayant les plus grands besoins.

Le maintien des moyens financiers en terme de pourcentage de PIB permettra d'assurer une forte présence de l'Europe dans le Monde. Elle continuera à être le plus grand pourvoyeur d'aide internationale, à savoir, l'aide humanitaire, l'aide au développement et l'aide à la reconstruction.

Dépenses administratives

Progressant de 4,56 milliards d'euros en 2000 à 5,10 milliards en 2006, les dépenses administratives subiront les mêmes contraintes que celles imposées aux budgets administratifs des Etats membres, cette discipline s'appliquant également à toutes les institutions.

Comme pour les autres rubriques des perspectives financières, il s'agira de mieux valoriser et mobiliser les ressources humaines d'une fonction publique qui repose sur les critères de compétence, d'indépendance et de permanence. Repenser son propre rôle, redéfinir ses missions à partir de ce qui a été entrepris, telle sera la priorité pour la nouvelle Commission.

Le défi de l'élargissement

La perspective de l'élargissement de l'Union avec dix pays de l'Europe centrale et occidentale (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, République tchèque) et Chypre était une motivation principale des réformes entamées dans le cadre de l'Agenda 2000.

Dans la deuxième partie de sa communication "Agenda 2000" de 1997, la Commission avait inclus, outre ses avis sur les différentes demandes d'adhésion, des recommandations visant à intensifier la préparation des pays candidats à l'adhésion.

L'élément principal de cette "stratégie renforcée de pré--adhésion" a déjà été mis en œuvre en mars 1998, deux semaines avant l'ouverture des négociations avec les six pays faisant partie de la première vague d'adhésion (Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovénie et Chypre). Il s'agit de la conclusion de "Partenariats pour l'adhésion" avec les onze pays candidats.

Chaque Partenariat a la forme d'une programmation pluriannuelle regroupant, dans un cadre unique, les engagements précis de la part de l'État candidat (concernant la démocratie, la stabilisation macro--économique et la sûreté nucléaire), un programme national de reprise de l'acquis communautaire, ainsi que les moyens financiers que l'Union mettra en œuvre pour soutenir les préparatifs du pays candidat.

Lors de la conclusion des Partenariats pour l'adhésion, le programme PHARE était le principal instrument financier que l'Union avait à sa disposition pour dynamiser la période de pré-adhésion des pays candidats. Il poursuit deux objectifs prioritaires approuvés par le Conseil européen de Luxembourg: le renforcement de la capacité administrative et judiciaire (30 %) et les investissements liés à l'adoption et à l'application de l'acquis communautaire (70 %). À cet instrument se sont ajoutés, en 1999, l'instrument structurel de pré-adhésion (ISPA) et l'instrument agricole de pré-adhésion (SAPARD). L'ensemble étant intégré dans les partenariats pour l'adhésion, signés avec chacun des pays candidats.

Un règlement horizontal sur la coordination de l'assistance aux pays candidats vise à assurer la cohérence entre les différentes formes d'aide.

Une autre recommandation qu'avait faite la Commission dans sa communication "Agenda 2000" de 1997 a également été mise en pratique: tous les pays candidats peuvent participer, pendant leur période de pré--adhésion, à certains programmes communautaires dans les domaines de l'éducation, de l'environnement et de la recherche et développement.

Conformément aux conclusions des Conseils européens de Luxembourg et de Cardiff, une distinction claire est faite dans la présentation et la mise en œuvre du futur cadre financier entre les dépenses se rapportant à l'Union dans sa composition actuelle et celles réservées aux futurs pays adhérents, après l'élargissement.

Le nouveau cadre financier

Le nouveau cadre financier sur lequel se sont mis d'accord la Commission, le Parlement et le Conseil, permettra à l'Union de poursuivre l'élargissement et ses réformes internes tout en respectant le principe de la discipline budgétaire.

Du côté des dépenses, celles prévues pour la période 2000 -- 2006 resteront bien en deçà de ce plafond global. Les nouvelles perspectives financières (2000 -- 2006), qui sont annexées au nouvel Accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire, prévoient une stabilisation du plafond des crédits pour paiement à 89,62 milliards d'euros en 2006 (cf. 89,60 milliards d'euros en 2000), ce qui représente un pourcentage décroissant du PNB communautaire (de 1,13 % à 0,97 %).

La discipline budgétaire générale sera répercutée dans les différentes catégories de dépenses, y compris celles considérées comme prioritaires, telles que les actions extérieures, la politique agricole commune, la politique structurelle, et certaines autres politiques internes (réseaux transeuropéens, recherche, éducation et formation, environnement et petites et moyennes entreprises).

Grâce à cet effort général de discipline budgétaire et à l'évolution prévue du PNB de l'Union, il sera possible de financer l'élargissement dans la limite du plafond des ressources propres de 1,27 % du PNB. Lors du prochain élargissement, les perspectives financières seront révisées afin d'y intégrer les dépenses supplémentaires liées à l'élargissement.

Un cadre financier indicatif établi sur l'hypothèse d'une Union à 21 Etats membres à partir de 2002, précise, pour chaque rubrique concernée (agriculture, actions structurelles, politiques internes, administration), les dépenses supplémentaires qui devraient résulter de l'élargissement.

Les nouvelles perspectives financières prévoient divers mécanismes permettant une certaine flexibilité dans l'application du cadre financier. Il s'agit notamment d'une procédure de révision des plafonds, d'un instrument de flexibilité général (qui servira à couvrir des dépenses spécifiques qui ne peuvent être financées dans la limite des plafonds) et de trois réserves budgétaires (réserve monétaire, réserve pour garantie de prêts à des pays tiers, réserve pour aides d'urgence), auxquels l'Union pourra faire appel en cas de besoins de dépenses imprévus.

La réserve pour garantie de prêts à des pays tiers couvre le fonctionnement du Fonds de garantie pour les actions extérieures. Suivant l'adoption du nouveau règlement sur le Fonds de garantie, qui revoit les paramètres du Fonds à la baisse, une diminution correspondante du niveau de la réserve pour garantie de prêts a pu être effectuée dans les perspectives financières.

Outre les perspectives financières, l'Accord interinstitutionnel comprend des dispositions visant à améliorer le déroulement de la procédure budgétaire annuelle et la coopération interinstitutionnelle. Ainsi, la concertation interinstitutionnelle est renforcée et des réponses ont été apportées à plusieurs questions non résolues par l'Accord précédent (classification des dépenses, inscription des dispositions financières dans les actes législatifs, exigence générale d'une base légale pour les dépenses).

Les dépenses de l'Union sont désormais stabilisées dans un cadre consolidé.

Du côté des recettes de l'Union, les institutions ont décidé de maintenir les grandes lignes du système des ressources propres. Rappelons qu'il repose sur les principes suivants: assurer des ressources suffisantes sous réserve de la nécessité d'une discipline budgétaire stricte, être simple, transparent, être équitable et traduire la capacité contributive de chaque Etat membre, être d'un rapport coût--efficacité satisfaisant.

Le Conseil européen de Berlin a invité la Commission à présenter au plus tôt un projet pour une nouvelle décision ressources propres afin que celle--ci puisse entrer en vigueur après ratification au début de l'année 2002. La nouvelle décision visera à réduire les déséquilibres entre les contributions des Etats membres. Ainsi, le taux d'appel maximal de la TVA sera diminué progressivement à 0,75 % en 2002 et à 0,50 % en 2004, tandis que le pourcentage retenu par les États membres lors de la perception des droits de douane sera augmenté, étant porté à 25 % à partir de 2001. Quant au mécanisme de correction en faveur du Royaume--Uni, il sera maintenu avec des ajustements techniques afin de neutraliser les effets d'aubaine dus aux autres modifications de la décision ressources propres et aux conséquences de l'élargissement. Par ailleurs, la clé de répartition du financement de la correction Royaume--Uni sera modifiée afin de réduire les contributions de l'Autriche, de l'Allemagne, des Pays--Bas et de la Suède à 25 % de la contribution normale.

Le plafond des ressources propres sera maintenu à 1,27 % du PNB communautaire, ce qui correspond au niveau de 1999. La Commission est invitée à entreprendre un réexamen général du système des ressources propres avant le 1er janvier 2006.

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