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Agenda 2000: Por una Unión más fuerte y más amplia

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Con la adopción de una veintena de medidas legislativas, la Unión finalizó, en 1999, su proyecto titulado "Agenda 2000". La comunicación inicial de la Comisión sobre la que se basó el proyecto, "Agenda 2000: Por una Unión más fuerte y más amplia", constituye un marco único y completo que ofrece una visión clara y coherente de su futuro en los prolegómenos del siglo veintiuno. Su objetivo principal es preparar a la Unión para sus mayores desafíos: el refuerzo de sus políticas y la adhesión de nuevos Estados, en un marco financiero riguroso.

Las medidas adoptadas sobre la base de la comunicación confirman las líneas directrices: consolidación de los esfuerzos presupuestarios, mayor concentración de medios, ejecución más rigurosa (simplificación, descentralización), buena preparación para el ingreso de los nuevos socios.

Antecedentes

El paquete legislativo denominado "Agenda 2000" es el resultado de un esfuerzo conjunto de todas las instituciones, cuyos orígenes se remontan al Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995.

En ocasión de esta reunión, y ante la perspectiva de la apertura de las futuras negociaciones con los países candidatos a la adhesión, los Jefes de Estado y de Gobierno solicitaron a la Comisión que les presentara sus dictámenes sobre las diferentes candidaturas, junto con un documento general sobre la ampliación. Al mismo tiempo, la Comisión fue invitada a elaborar, sobre la base de un análisis detallado del sistema de financiación de la Unión, una comunicación sobre el futuro marco financiero de la Unión, teniendo en cuenta la perspectiva de la ampliación.

La comunicación titulada "Agenda 2000: Por una Unión más fuerte y más amplia" [COM(97) 2000], que la Comisión presentó el 16 de julio de 1997, constituye la respuesta global a estas demandas. En dicha comunicación se describen, en un contexto único, las grandes perspectivas de desarrollo de la Unión Europea y de sus políticas, los problemas horizontales vinculados a la ampliación y los perfiles de un futuro marco financiero para los siete primeros años del nuevo milenio, en la perspectiva de una Unión ampliada. Simultáneamente, la Comisión dio a conocer sus dictámenes sobre las solicitudes de adhesión de diez países de Europa central y oriental.

En la comunicación de la Comisión se destacaron algunas prioridades de forma particular. Se trata de la necesidad de mantener la política de cohesión económica y social, de continuar con la reforma de la política agrícola común, de fomentar el crecimiento, el empleo y las condiciones de vida a través de las políticas internas de la Unión, y de permitir la adhesión de nuevos Estados, manteniendo al mismo tiempo el rigor presupuestario.

Para traducir estas prioridades en instrumentos jurídicos, la Comisión presentó, el 18 de marzo de 1998, una serie de propuestas legislativas sobre los diferentes temas enunciados en su comunicación. En su reunión en Berlín, el 24 de marzo de 1999, el Consejo Europeo alcanzó un acuerdo político sobre las propuestas de la Comisión, lo que permitió a las instituciones seguir examinando el paquete legislativo "Agenda 2000" y adoptar las medidas finales antes o inmediatamente después de las elecciones del nuevo Parlamento, en junio de 1999.

El paquete legislativo resultante abarca cuatro ámbitos principales, estrechamente relacionados entre sí: la reforma de la política agrícola común, la reforma de la política estructural, los instrumentos de preadhesión y el nuevo marco financiero. La Comisión también propuso una modificación del reglamento financiero relativo a las redes transeuropeas. Algunos de los ámbitos prioritarios tratados en la comunicación inicial de la Comisión -políticas internas, acciones exteriores, reformas administrativas- no se tradujeron en medidas legislativas específicas pero ocupan de todas maneras un lugar importante en las perspectivas financieras.

La reforma de la política agrícola común

Las reformas en el sector agrícola continúan y refuerzan las modificaciones introducidas por las reformas de 1988 y 1992. Los objetivos perseguidos son múltiples: aumentar la competitividad de los productos agrícolas comunitarios en el mercado interior y mundial, integrar en mayor medida las consideraciones medioambientales y estructurales en la aplicación de la política agrícola común, garantizar ingresos justos a los agricultores, simplificar la normativa agrícola y descentralizar su aplicación, mejorar la seguridad alimentaria, reforzar la posición de la Unión en la próxima ronda de negociaciones en el marco de la OMC y estabilizar los gastos agrícolas, en términos reales, al nivel de 1999.

Dos tipos de medidas contribuirán al cumplimiento de estos objetivos. Por un lado, los nuevos reglamentos que modifican las organizaciones comunes de mercados en los sectores de los productos vitivinícolas, los cultivos herbáceos, la carne de vacuno y la leche, y, por otro lado, medidas de carácter más horizontal.

Los sectores de los cultivos herbáceos y lácteo conocerán reducciones progresivas de sus precios de intervención. En el caso de la carne de vacuno, se aplicará una disminución al precio de base, mientras que se mantendrá el precio de intervención en su nivel anterior, como red de seguridad.

Se ha de compensar parcialmente estas reducciones con una serie de ayudas directas para los agricultores, calculadas sobre la base de la producción anual del producto agrícola de que se trate. En el sector de la carne de vacuno, también se prevén primas por sacrificio y un aumento de las primas por extensificación y por vaca nodriza. La reforma del sector lácteo entrará en vigor a partir de la campaña 2005/2006 con una reducción de los precios de intervención del 15 % en tres etapas y un aumento de las cuotas del 1,5 %.

El nuevo reglamento del mercado vitivinícola pretende garantizar un aumento controlado del potencial de producción mediante el mantenimiento, hasta 2010, de la prohibición relativa a las nuevas plantaciones. Determinadas regiones desfavorecidas podrán, no obstante, beneficiarse de una excepción de esta prohibición. La nueva normativa sustituye también las diferentes formas de destilación existentes por una "destilación de crisis", utilizable de forma voluntaria en el caso de perturbaciones excepcionales del mercado. Además, en aras de la simplificación, los 23 reglamentos que anteriormente se referían al sector vitivinícola han sido reagrupados en un único y nuevo reglamento.

Con ciertas restricciones, las primas comunitarias pueden completarse con ayudas nacionales.

Un reglamento horizontal, aplicable a las diferentes organizaciones comunes de mercados, invita a los Estados miembros a tener en cuenta el cumplimiento de requisitos medioambientales y de umbrales de empleo por parte de los agricultores a la hora de conceder sus ayudas directas.

Las reducciones de los precios de apoyo del mercado van acompañadas de un aumento de las ayudas a los agricultores para mejorar la competitividad tanto en los mercados interiores como en los mundiales limitando de esta manera el riesgo de un retorno a la producción de excedentes costosos y, en parte, sin posibilidad de ser vendidos.

Un segundo reglamento de naturaleza horizontal se refiere a la descentralización de la gestión del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA). Se trata del nuevo reglamento sobre la financiación de la política agrícola común, en virtud del cual los Estados miembros podrán gestionar su parte de los créditos del FEOGA respetando al mismo tiempo determinados criterios comunitarios.

Por esta razón, el paquete agrícola denominado "Agenda 2000" se completa con el reglamento sobre desarrollo rural, verdadero segundo pilar de la PAC, que pretende garantizar el futuro de las zonas rurales europeas mediante la promoción de:

  • las medidas de acompañamiento, instauradas en 1992 (jubilación anticipada, medidas agroambientales y repoblación forestal),
  • medidas de diversificación de las explotaciones agrícolas (ayuda para la transformación y comercialización de productos agrícolas, formación profesional, fomento y reconversión de la agricultura…),
  • la adaptación estructural de las explotaciones y la instalación de jóvenes.

Desde el inicio de la integración europea, la política agrícola común se impuso como una de las políticas fundadoras. Seguirá siendo importante para la construcción europea en el centro del modelo de sociedad preconizado por la Unión Europea.

La reforma de la política estructural

Tal como subrayó el Consejo Europeo de Berlín, la mejora de la eficacia de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión constituye la piedra angular de las reformas previstas en el ámbito de la Agenda 2000. Se trata de garantizar una mayor concentración geográfica y temática de la ayuda estructural y mejorar la gestión de los fondos, procurando alcanzar al mismo tiempo el objetivo de cohesión económica y social en una Unión cada vez más diversa. El límite financiero para la política estructural es de 213.000 millones de euros para el período 2000-2006 para los países miembros actuales, lo que representa un ligero aumento con relación al período anterior (1994-1999: 208.000 millones).

Las reorientaciones acordadas se refieren tanto a los Fondos estructurales propiamente dichos (Fondo social europeo, Fondo europeo de desarrollo regional, Instrumento financiero de orientación de la pesca, Sección de Orientación del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria) como al Fondo de cohesión.

Las nuevas condiciones generales aplicables a las intervenciones de los Fondos estructurales se describen en un reglamento horizontal, que incluye disposiciones generales sobre los Fondos estructurales. En virtud de este Reglamento, la ayuda comunitaria se concentrará en lo sucesivo en tres objetivos prioritarios en lugar de los seis objetivos anteriores:

  • desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas ("objetivo nº 1"),
  • reconversión económica y social de las regiones con dificultades estructurales ("objetivo nº 2"),
  • adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo ("objetivo nº 3").

El principio de una mayor concentración también se aplica a las iniciativas comunitarias cuyo número pasa de 13 a 4; sólo se mantienen las iniciativas INTERREG (cooperación transfronteriza), LEADER (desarrollo rural), EQUAL (lucha contra la discriminación en el acceso al mercado de trabajo) y URBAN (recuperación de las ciudades y de los barrios en crisis).

Además, el reglamento establece una gestión más descentralizada de los Fondos estructurales por parte de los Estados miembros, bajo la supervisión general de la Comisión, así como una creciente participación de la sociedad civil, de las autoridades regionales y locales y de los agentes sociales en la concepción y la aplicación de los programas estructurales.

El Reglamento general sobre los Fondos estructurales se completa con tres reglamentos más específicos que definen, con respecto a cada uno de los fondos correspondientes (Fondo europeo de desarrollo regional, Fondo social europeo e Instrumento financiero de orientación de la pesca), el objetivo que debe alcanzarse así como los tipos de actuación que pueden beneficiarse de su intervención. La Sección de Orientación del FEOGA está cubierta, en lo sucesivo, por el nuevo reglamento sobre desarrollo rural.

Al igual que los Fondos estructurales, el Fondo de cohesión seguirá siendo un pilar fundamental de la cohesión económica y social en la Unión durante el período 2000-2006.

El objetivo principal del Fondo de Cohesión permanece invariable: financiar proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte en beneficio de los Estados miembros con un producto interior bruto (PIB) inferior al 90 % de la media comunitaria.
Seguirá aplicándose una condición suplementaria para acceder a la subvención, esto es, exigir a los Estados miembros beneficiarios la ejecución y el cumplimiento de un programa de estabilidad económica. Une revisión intermedia, prevista en 2003, permitirá determinar qué Estados miembros ya no cumplen los criterios de subvencionabilidad.

Las políticas internas

Las orientaciones generales de la Agenda 2000 han sido confirmadas al respecto. Ha sido aumentada la parte relativa de las políticas internas en las perspectivas, y deberá crecer ligeramente cada año, pasando de 5.900 millones de euros en el 2.000 a 6.200 en el 2.006. Los gastos se concentrarán en las prioridades: investigación, formación y grandes redes. En lo que respecta al sector de las redes transeuropeas (infraestructura de transporte, de energía, de telecomunicaciones), el nuevo reglamento financiero aprobado en el marco de la Agenda 2000 fomenta las inversiones privadas y el recurso al capital de riesgo para financiar los proyectos de interés común. También fomenta el recurso a la programación plurianual. De este modo, las redes podrán movilizar los fondos suficientes para contribuir a una mejor competitividad y al refuerzo de la cohesión económica y social en la perspectiva de la ampliación.

Las actuaciones exteriores

Durante el período 2000-2006, la Unión Europea se convertirá en un actor global y el nivel de sus compromisos para las políticas exteriores crecerá ligeramente, pasando de 4.550 millones de euros a 4.610. La movilización de estos recursos se hará al servicio de un enfoque integrado del conjunto de políticas, garantizando al mismo tiempo un correcto equilibrio en el reparto geográfico, y atendiendo los compromisos políticos y las prioridades concedidas a los países con mayores necesidades.

El mantenimiento de los medios financieros en términos de porcentaje de PIB permitirá garantizar una fuerte presencia de Europa en el mundo, que seguirá siendo el mayor proveedor de ayuda internacional: ayuda humanitaria, ayuda al desarrollo, ayuda a la reconstrucción.

Gastos administrativos

Con una subida de 4.560 millones en el 2000 a 5.100 en el 2006, los gastos administrativos sufrirán las mismas restricciones que las impuestas a los presupuestos administrativos de los Estados miembros, aplicándose esta disciplina a todas las instituciones.

Tal como sucede con los otros apartados de las perspectivas financieras, se tratará de aprovechar y movilizar en mayor medida los recursos humanos de una función pública que se basa en los criterios de competencia, independencia y permanencia. La nueva Comisión tendrá como prioridad detallar su propia función, volver a definir, a partir de lo que ya ha sido puesto en marcha, sus misiones.

El desafío de la ampliación

La perspectiva de la ampliación de la Unión con diez países de Europa central y oriental (Bulgaria, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, República checa) y Chipre fue una de las motivaciones principales de las reformas emprendidas en el ámbito de la Agenda 2000.

En la segunda parte de su comunicación "Agenda 2000" de 1997 la Comisión había incluido, aparte de sus dictámenes sobre las diferentes solicitudes de adhesión, una serie de recomendaciones destinadas a intensificar la preparación de los países candidatos a la adhesión.

El elemento principal de esta "estrategia reforzada de preadhesión" ya fue puesto en marcha en marzo de 1998, dos semanas antes del inicio de las negociaciones con los seis países integrantes del primer grupo de adhesión (Estonia, Hungría, Polonia, República checa, Eslovenia y Chipre). Se trata de la conclusión de "Asociaciones para la adhesión" con los once países candidatos.

Cada Asociación tiene la forma de una programación plurianual que reagrupa, en un marco único, los compromisos concretos del estado candidato (relativos a la democracia, la estabilización macroeconómica y la seguridad nuclear), un programa nacional de integración del acervo comunitario así como los medios financieros que la Unión aportará para apoyar los preparativos del país candidato.

Tras la celebración de las Asociaciones para la adhesión, el programa PHARE era el principal instrumento financiero a disposición de la Unión para darle dinamismo al período de preadhesión de los países candidatos. Persigue dos objetivos prioritarios aprobados por el Consejo Europeo de Luxemburgo: el refuerzo de la capacidad administrativa y judicial (30 %) y las inversiones vinculadas a la adopción y a la aplicación del acervo comunitario (70 %). A este instrumento se añadieron, en 1999, el instrumento estructural de preadhesión (ISPA) y el instrumento agrícola de preadhesión (SAPARD). El conjunto se integró en las Asociaciones para la adhesión, firmadas con cada uno de los países candidatos.

Un reglamento horizontal sobre la coordinación de la asistencia a los países candidatos tiene como objetivo garantizar la coherencia entre los distintos tipos de asistencia.

También se puso en práctica otra recomendación de la Comisión incluida en su comunicación "Agenda 2000" de 1997: todos los países candidatos pueden participar, durante su período de preadhesión, en determinados programas comunitarios en los campos de la educación, el medio ambiente y la investigación y el desarrollo.

De acuerdo con las conclusiones de los Consejos Europeos de Luxemburgo y Cardiff, en la presentación y aplicación del futuro marco financiero se hace una clara distinción entre los gastos referidos a la Unión en su composición actual y los reservados a los futuros países candidatos a la adhesión, después de la ampliación.

El nuevo marco financiero

El nuevo marco financiero sobre el que se pusieron de acuerdo la Comisión, el Parlamento y el Consejo, permitirá a la Unión seguir adelante con la ampliación y sus reformas internas respetando al mismo tiempo el principio de disciplina presupuestaria.

Por lo que respecta a los gastos, los previstos para el período 2000-2006 se sitúan por debajo de ese límite global. Las nuevas perspectivas financieras (2000-2006), adjuntas al nuevo Acuerdo interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario, prevén una estabilización del límite de los créditos para pago en 89.620 millones de euros en 2006 (cf. 89.600 millones de euros en 2000), lo que representa un porcentaje decreciente del PIB comunitario (del 1,13 % al 0,97 %).

La disciplina presupuestaria general tendrá repercusión en las diferentes categorías de gastos, incluidos aquellos considerados como prioritarios, tales como las actuaciones exteriores, la política agrícola común, la política estructural, y otras políticas internas (redes transeuropeas, investigación, educación y formación, medio ambiente y pequeñas y medianas empresas).

Gracias a este esfuerzo general de disciplina presupuestaria y a la evolución prevista del PIB de la Unión, será posible financiar la ampliación dentro del límite de los recursos propios del 1,27 % del PIB. Con ocasión de la próxima ampliación, se revisarán las perspectivas financieras para integrar en ellas los gastos suplementarios vinculados a la ampliación.

Un marco financiero indicativo establecido sobre la hipótesis de una Unión con 21 Estados miembros a partir de 2002, precisa, para cada apartado correspondiente (agricultura, actuaciones estructurales, políticas internas, administración), los gastos suplementarios que se derivarían de la ampliación.

Las nuevas perspectivas financieras prevén diversos mecanismos que permiten una cierta flexibilidad en la aplicación del marco financiero. Se trata, en particular, de un procedimiento de revisión de los límites, de un instrumento de flexibilidad general (que servirá para cubrir gastos específicos que no puedan ser financiados dentro de los límites) y de tres reservas presupuestarias (reserva monetaria, reserva para garantía de préstamos a terceros países, reserva para ayudas de urgencia) a las que la Unión podrá recurrir para hacer frente a gastos imprevistos.

La reserva para garantía de préstamos a terceros países cubre el funcionamiento del Fondo de garantía para las actuaciones exteriores. Tras la adopción del nuevo reglamento sobre el Fondo de garantía, que revisa los parámetros del Fondo a la baja, una disminución correspondiente del nivel de la reserva para garantía de préstamos ha podido ser efectuada en las perspectivas financieras.

Además de las perspectivas financieras, el Acuerdo interinstitucional incluye disposiciones tendentes a mejorar el desarrollo del procedimiento presupuestario anual y la cooperación interinstitucional. De este modo, la concertación institucional se refuerza y se han aportado soluciones a problemas no resueltos por el Acuerdo anterior (clasificación de los gastos, inscripción de las disposiciones financieras en los actos legislativos, exigencia general de un fundamento jurídico para los gastos).

En lo sucesivo, los gastos de la Unión están estabilizados en un marco consolidado.

Por lo que respecta a los ingresos de la Unión, las instituciones han decidido mantener las grandes líneas del sistema de recursos propios. Recordemos que reposa sobre los principios siguientes: garantizar recursos suficientes a reserva de la necesidad de una disciplina presupuestaria estricta, ser simple, transparente, equitativo y traducir la capacidad contributiva de cada Estado miembro, satisfacer la relación coste-eficacia.

El Consejo Europeo de Berlín invitó a la Comisión a que le presentara, lo antes posible, un proyecto para una nueva decisión relativa a los recursos propios de forma que pueda entrar en vigor tras su ratificación a comienzos del año 2002. La nueva decisión tendrá como objetivo reducir los desequilibrios entre las contribuciones de los Estados miembros. De este modo, el tipo máximo reclamable del IVA disminuirá progresivamente al 0,75 % en 2002 y al 0,50 % en 2004, mientras que el porcentaje retenido por los Estados miembros en el momento de la percepción de los derechos arancelarios aumentará, alcanzando el 25 % a partir de 2001. En cuanto al mecanismo de corrección en favor del Reino Unido, se mantendrá con ajustes técnicos para neutralizar los efectos colaterales debidos a las demás modificaciones de la decisión RP y a las consecuencias de la ampliación. Además, la clave del reparto de la financiación de la corrección del Reino Unido se modificará para reducir las contribuciones de Austria, Alemania, Países Bajos y Suecia al 25 % de la contribución normal.

El límite de los recursos propios se mantendrá en el 1,27 % del PIB comunitario, lo que corresponde al nivel de 1999. Se invita a la Comisión a que lleve a cabo un examen general del sistema RP antes del 1 de enero de 2006.

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