Système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre
L'Union européenne (UE) met en place un système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre en vue de réduire celles-ci dans la Communauté de façon économiquement efficace. À l'aide de ce système, la Communauté et les États membres cherchent à respecter les engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre prises dans le cadre du protocole de Kyoto. Les installations réalisant des activités dans les secteurs de l'énergie, la production et transformation des métaux ferreux, l'industrie minérale et la fabrication de papier et de carton sont obligatoirement soumises à ce système d'échange de quotas.
ACTE
Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil [Voir actes modificatifs].
SYNTHÈSE
La présente directive établit un système communautaire d'échange des quotas d'émission des gaz à effet de serre à compter du 1er janvier 2005. Dans ce contexte, on entend par « quota » le droit d'émettre une tonne de dioxyde de carbone ou de tout autre gaz à effet de serre d'effet équivalent au cours d'une période spécifiée.
Autorisations d'émettre des gaz à effet de serre
À partir du 1er janvier 2005, toute installation réalisant une des activités reprises à l'annexe I de cette directive (des activités dans le secteur de l'énergie, la production et transformation des métaux ferreux, l'industrie minérale et la fabrication de pâte à papier, de papier et de carton) et émettant les gaz à effet de serre spécifiés en relation avec cette activité doit posséder une autorisation délivrée à cet effet par les autorités compétentes.
Les demandes d'autorisation d'émettre des gaz à effet de serre doivent décrire:
- l'installation, ses activités et les technologies utilisées;
- les matières employées pouvant émettre les gaz à effet de serre indiqués à l'annexe II;
- les sources d'émission des gaz;
- les mesures prévues pour surveiller et déclarer les émissions.
Les autorités accordent l'autorisation si elles considèrent que l'exploitant de l'installation est en mesure de surveiller et de déclarer les émissions. Une autorisation peut concerner plusieurs installations exploitées sur le même site par le même exploitant. L'autorisation contient:
- le nom et l'adresse de l'exploitant;
- la description des activités et des émissions de l'installation;
- la méthode et la périodicité de la surveillance;
- les exigences en matière de déclaration des émissions;
- l'obligation de restituer, au cours des quatre premiers mois de chaque année, les quotas correspondant aux émissions totales de l'année précédente.
Gestion des quotas
Chaque État membre élabore un plan national respectant les critères de l'annexe III de cette directive et indiquant les quotas qu'il a l'intention d'accorder pour la période définie ainsi que la manière dont il pense les attribuer à chaque installation. Les plans correspondant à la première période de trois ans établie par la directive (1er janvier 2005 - 1er janvier 2008) devaient être publiés au plus tard le 31 mars 2004 et ceux correspondant aux périodes ultérieures de cinq ans doivent être publiés au moins 18 mois avant le début de la période. Lors de l'élaboration des plans, les États membres tiennent compte des observations du public. Si un plan ne respecte pas les critères de l'article 10 ou de l'annexe III de cette directive, la Commission peut le rejeter dans les trois mois suivant sa notification.
Selon la directive, au moins 95 % des quotas de la première période de trois ans devaient être octroyés gratuitement aux installations. Pour la période de cinq ans débutant le 1er janvier 2008, les États membres devaient distribuer 90 % des quotas de manière gratuite.
Les États membres assurent la libre circulation des quotas dans la Communauté européenne. Ils veillent également à ce que, le 30 avril de chaque année au plus tard, les exploitants des installations restituent un nombre de quotas correspondant au total de leurs émissions au cours de l'année précédente. Ces quotas restitués sont ensuite annulés.
Surveillance et déclaration des émissions
À la fin de l'année, l'exploitant doit déclarer à l'autorité compétente les émissions de gaz à effet de serre produites par l'installation pendant l'année. Ces déclarations respecteront les "lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions" que la Commission a adoptées à cet effet en se basant sur les critères établis à l'annexe IV de cette directive.
Une vérification des déclarations présentées par les exploitants sera réalisée en tenant compte des principes définis à l'annexe V de la présente directive. Si les vérifications des déclarations ne satisfont pas aux critères de l'annexe, l'exploitant ne pourra plus transférer des quotas jusqu'à que sa déclaration soit satisfaisante.
Sanctions
Tout exploitant qui, au plus tard le 30 avril, ne restitue pas un nombre de quotas équivalent à ses émissions pendant l'année précédente devra payer une amende sur les émissions excédentaires. L'amende s'élève à 100 euros par tonne d'équivalent-dioxyde de carbone (40 euros pendant la période de trois ans qui débute le 1er janvier 2005) et ne libère pas l'exploitant de son obligation de restituer un nombre de quotas égal à ses émissions excédentaires. Chaque État membre détermine son régime de sanctions applicable aux violations de la présente directive et le communique à la Commission au plus tard le 31 décembre 2003.
Mécanismes de projet du protocole de Kyoto
La directive 2004/101/CE approfondit le lien entre le système d'échange de quotas d'émission de l'UE et le protocole de Kyoto, en ce qu'elle rend compatibles avec ce système les mécanismes dits « de projet » du protocole de Kyoto (la mise en œuvre conjointe et le mécanisme de développement propre). De cette manière, les exploitants pourront utiliser ces deux mécanismes dans le cadre du système d'échange de quotas pour s'acquitter de leurs obligations. Le résultat sera une réduction des coûts de mise en conformité des installations soumises au système. Les estimations pour la période 2008-2012 prévoient une réduction de plus de 20 % du coût annuel de mise en conformité de toutes les installations de l'UE élargie.
Cette directive reconnaît ainsi la validité des crédits résultant des projets de mise en œuvre conjointe (MOC) et du mécanisme de développement propre (MDP) au même titre que les quotas d'émission, à l'exception de ceux issus de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie. Les crédits résultant de projets de MOC sont appelés « unités de réduction des émissions » (URE), tandis que les crédits résultant de projets du MDP sont appelés « réductions d'émissions certifiées » (REC). La directive prévoit également des modalités pour éviter que les URE ou les REC ne soient comptabilisées deux fois, lorsqu'elles résultent d'activités qui entraînent également une réduction ou une limitation des émissions des installations conformément à la directive 2003/87/CE.
Registres, rapports et accords
La Commission a adopté un règlement sur l'établissement d'un système de registres, sous forme de base de données électronique permettant de suivre la délivrance, la détention, le transfert et l'annulation de quotas. Ces registres garantissent également l'accès des citoyens à l'information, la confidentialité et le respect des dispositions du protocole de Kyoto.
La Commission nomme un administrateur central qui gère un journal indépendant contenant les quotas délivrés, transférés et annulés au niveau communautaire. L'administrateur central met en place un contrôle automatisé de chaque transaction relative aux quotas. S'il identifie des anomalies, les transactions en question sont arrêtées jusqu'à ce que les irrégularités soient corrigées.
Chaque année, les États membres présentent à la Commission un rapport sur l'application de la présente directive et de sa directive modificative. La Commission publie un rapport annuel qui se base sur ces rapports.
En vue d'assurer la reconnaissance mutuelle des quotas et la promotion de la MOC et du MDP, la Communauté devrait conclure des accords avec des pays tiers (ayant ratifié le protocole de Kyoto et visés à l'annexe B de celui-ci) qui utilisent d'autres systèmes d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre.
Particularités dans l'application du système d'échange de quotas
Si la Commission donne son feu vert, à partir de 2008, les États membres peuvent appliquer le système d'échange de quotas à d'autres activités, installations et gaz à effet de serre que ceux indiqués aux annexes de la présente directive, après avoir étudié les conséquences sur le marché intérieur, la concurrence et le système d'échange de quotas. À partir de 2005, les États membres pouvaient également appliquer le système aux installations de l'annexe I qui n'arrivaient pas aux limites d'émissions énoncées dans l'annexe.
LesÉtats membres pouvaient demander à la Commission l'exclusion temporaire du système, jusqu'au 31 décembre 2007 au plus tard, de certaines installations.
Les États membres peuvent autoriser les exploitants des installations reprises à l'annexe I de mettre en commun (pendant la période de trois ans qui a commencé le 1er janvier 2005 et pendant la période de cinq ans débutant le 1er janvier 2008) les installations réalisant la même activité. Ces exploitants désignent un administrateur mandaté qui gère les quotas des installations et qui est responsable de la restitution des quotas correspondant aux émissions totales des installations mises en commun.
Pendant la période de trois ans qui a débuté le 1er janvier 2005, les États membres pouvaient demander à la Commission que certaines installations puissent disposer de quotas supplémentaires en cas de force majeure. La Commission a déterminé les situations dans lesquelles il y a cas de force majeure dans une communication de 2004.
Contexte: livre vert et protocole de Kyoto
Le livre vert de la Commission européenne sur l'établissement dans l'UE d'un système d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre a lancé un débat sur l'opportunité et le fonctionnement éventuel d'un tel système. La présente directive est basée sur les résultats du débat.
L'approbation du protocole de Kyoto par la Communauté et ses États membres en 2002, engage ceux-ci à réduire, au cours de la période 2008-2012, leurs émissions de gaz à effet de serre de 8 % par rapport aux niveaux de 1990. La présente directive, en établissant un marché de quotas d'émission de gaz à effet de serre, aide la Communauté et les États membres à accomplir leur engagement pris dans le cadre du protocole de Kyoto de manière efficace et respectueuse du développement économique et de l'emploi.
RÉFÉRENCES
| Acte | Entrée en vigueur | Transposition dans les États membres | Journal Officiel |
|---|---|---|---|
| Directive 2003/87/CE | 25.10.2003 | 31.12.2003 | JO L 275 du 25.10.2003 |
| Acte(s) modificatif(s) | Entrée en vigueur | Transposition dans les États membres | Journal Officiel |
|---|---|---|---|
| Directive 2004/101/CE | 13.11.2004 | 13.11.2005 | JO L 338 du 13.11.2004 |
ACTES LIÉS
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 23 janvier 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre [COM(2008) 16 final - Non publié au Journal officiel].
Dans le cadre du paquet de mesures sur le climat adopté en janvier 2008, la Commission propose de moderniser le système d'échange de quotas d'émission, en particulier les mesures de surveillance, de déclaration et de vérification. Cette proposition prévoit également d'étendre le champ d'application du système à des gaz à effet de serre autres que le CO2 et à toutes les grandes installations industrielles polluantes, tandis que les installations émettant moins de 10 000 tonnes de CO2 par an ne participeraient pas au système dès lors que des mesures de substitution existent. La proposition prévoit en outre de remplacer les plans nationaux d'allocation de quotas par un système commun de mise aux enchères ou d'attribution gratuite de quotas. Par ailleurs, le bénéfice des crédits générés par le recours au mécanisme de développement propre du protocole de Kyoto sera limité à la période actuelle couverte par le système, afin de renforcer l'accès à ce mécanisme lorsqu'un accord international sera signé.
Communication de la Commission du 23 janvier 2008 intitulée « Deux fois 20 pour 2020 - Saisir la chance qu'offre le changement climatique » [COM(2008) 30 final - Non publié au Journal officiel].
En janvier 2008, la Commission a adopté une série de mesures cohérentes et globales visant à réaliser les objectifs fixés au printemps 2007 par l'UE pour 2020 en matière de changement climatique et d'énergies renouvelables.
Décision 2007/589/CE de la Commission, du 18 juillet 2007, définissant des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil [Journal officiel L 229 du 31.08.2007].
Les 12 annexes de cette décision contiennent les lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre. L'annexe I présente les lignes directrices générales. Les lignes directrices supplémentaires pour des activités spécifiques sont présentées dans les annexes II à XI. L'annexe XII présente des orientations concernant les systèmes de mesure continue des émissions de gaz à effet de serre. Ces lignes directrices visent à assurer une surveillance et une déclaration régulières et précises des émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté. Leur application est par ailleurs facilitée pour les installations dont les émissions déclarées moyennes vérifiées sont inférieures à 25 000 tonnes de CO2 d'origine fossile par an pour la période d'échanges précédente.
Communication de la Commission du 10 janvier 2007 intitulée: «Limiter le réchauffement de la planète à 2 degrés Celsius- Route à suivre à l'horizon 2020 et au-delà » [COM(2007) 2 final - Non publié au Journal officiel].
Après avoir rappelé les coûts et bénéfices liés à lutte contre le changement climatique, la Commission préconise un certain nombre de mesures visant à limiter le réchauffement global à 2° Celsius. Certaines de ces mesures s'appliquent à l'Union européenne (objectif contraignant de réduction des émissions de gaz à effet de serre et révision du mécanisme d'échange de droits d'émission, entre autres) et d'autres ont une portée internationale (négociation d'un accord international notamment).
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre [COM(2006) 818 final - Non publié au Journal officiel].
La présente proposition vise à intégrer les activités aériennes dans le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre. Elle prévoit notamment de couvrir tous les vols à l'arrivée ou au départ d'un aéroport communautaire à partir du 1er janvier 2012 (2011 pour les vols intra européens). Les entités chargées de se conformer aux obligations du système seront les exploitants d'aéronefs. Il est également proposé que la méthode d'allocation des quotas soit harmonisée dans toute l'UE et que chaque exploitant d'aéronef, y compris les exploitants émanant de pays tiers, relève d'un État membre seulement.
Rapport de la Commission du 15 décembre 2006 sur les quantités attribuées (en vertu de l'article 7, paragraphe 1, de la décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil relative à un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté et mettre en œuvre le protocole de Kyoto) [COM(2006) 799 final - Non publié au Journal officiel].
Ce rapport est un résumé du rapport technique élaboré par l'Agence européenne pour l'environnement et qui sera soumis au nom de l'UE au secrétariat de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) afin de faciliter le calcul des quantités attribuées conformément au protocole de Kyoto et de démontrer la capacité de l'UE de rendre compte de ses émissions et des quantités attribuées pour la première période d'engagement.
Décision 2006/780/CE de la Commission du 16 novembre 2006 en vue d'éviter le double comptage des réductions des émissions de gaz à effet de serre au titre du système communautaire d'échange de quotas d'émission pour les activités de projets relevant du protocole de Kyoto conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil [Journal officiel L 316 du 16 novembre 2006].
Communication de la Commission du 13 novembre 2006 intitulée: « Création d'un marché mondial du carbone - rapport en vertu de l'article 30 de la directive 2003/87/CE » [COM(2006) 676 final - Non publié au Journal officiel].
Au 30 avril 2006, près de 9000 installations ont été l'objet de déclarations d'émission. Les informations qui en ressortent ont permis de constater que les émissions de gaz à effet de serre se sont révélées moins importantes que prévues, ce qui est le signe soit d'une réduction des émissions par les entreprises dès la première année de fonctionnement du système, soit d'une surestimation du niveau des émissions de référence par les États membres. Au cours de l'année 2005, plus de 320 millions de quotas représentant plus de 6,5 milliards d'euros ont été négociés dans le cadre de bourses ou bilatéralement. Une importante baisse du prix du marché a été signalée en mai 2006, lors de la publication des déclarations vérifiées des émissions de 2005 des États membres; cette baisse est due notamment au fait que le niveau effectif des émissions déclarées était inférieur aux prévisions.
Suite à l'expérience tirée des dix-huit premiers mois d'activité du système d'échange de quotas, la Commission estime qu'il est nécessaire de renforcer la simplicité et la prévisibilité du système. Elle considère ainsi que le champ d'application du système doit être clarifié (notion d'« installation de combustion ») et étendu à d'autres gaz (N2O et CH4 notamment) et d'autres secteurs d'activité. De plus, la Commission souhaite poursuivre l'harmonisation des règles de fixation des quantités de quotas (plafonds) et d'allocation de ces quotas, ainsi qu'améliorer la prévisibilité du système notamment vis-à-vis de la durée de chaque période d'allocation. Elle estime en outre nécessaire de renforcer la mise en conformité et le contrôle de l'application des règles communautaires, éventuellement via des lignes directrices ou le renforcement des dispositions relatives à la vérification des déclarations par des tiers. Par ailleurs, le réexamen du système sera l'occasion d'envisager la possibilité de relier le système communautaire d'échange de quotas avec les systèmes des pays tiers ainsi que les moyens permettant de faire participer les pays en développement et les pays à économie en transition. Enfin, la Commission souhaite étudier les diverses possibilités permettant d'améliorer les aspects institutionnels et de procédure du système communautaire et d'un marché mondial du carbone ainsi que faire le lien avec d'autres instruments basés sur le marché en particulier la taxation de l'énergie. La procédure de réexamen du système comprendra de nombreuses consultations des parties prenantes.
Communication de la Commission du 22 décembre 2005 intitulée « Orientations complémentaires relatives aux plans d'allocation de la période 2008-2012 du système d'échange de quotas d'émission » [COM(2005) 703 final - Non publié au Journal officiel].
Afin d'assimiler de manière cohérente les leçons tirées de la première période d'allocation, la Commission invite les États membres à simplifier leurs plans d'allocation destinés à la deuxième période d'échange (2008-2012) et précise certains points relatifs à ces plans. Ces précisions concernent, notamment, la fixation des plafonds nationaux, les installations couvertes par la directive, ainsi que la limitation par les exploitants du recours aux mécanismes prévus par le protocole de Kyoto (mise en œuvre conjointe et mécanisme de développement propre) à des fins de mise en conformité.
Règlement (CE) n° 2216/2004 de la Commission du 21 décembre 2004 concernant un système de registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et à la décision n° 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil [Journal officiel L 386 du 29.12.2004].
Modifié par : Règlement (CE) n° 916/2007 [Journal officiel L 200 du 1.8.2007].
Les États membres doivent chacun établir un registre, sous la forme d'une base de données électronique normalisée, contenant des informations sur la délivrance, la détention, le transfert et l'annulation de quotas. Ces informations permettent de s'assurer de la conformité des transferts avec les obligations résultant du protocole de Kyoto.
Communication de la Commission du 7 janvier 2004 sur les orientations visant à aider les États membres à mettre en œuvre les critères qui figurent à l'annexe III de la directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, et les conditions dans lesquelles il y a force majeure [COM(2003) 830 final - Non publié au Journal officiel].
Cette communication a pour objet de:
- préciser l'interprétation des critères de l'annexe III de la directive 2003/87/CE afin d'aider lesÉtats membres à établir leurs plans d'allocation de quotas. Ces critères sont: les engagements de Kyoto, les évaluations de l'évolution des émissions, le potentiel de réduction des émissions, la conformité par rapport à la législation communautaire, la non-discrimination entre entreprises ou secteurs d'activité, les informations permettant aux pays adhérents de participer au système, les mesures prises à un stade précoce, la prise en compte des technologies propres, la prise en compte des observations du public, la liste des installations couvertes, la concurrence de la part des pays ou entités extérieures à l'Union;
- aider la Commission à évaluer les plans nationaux d'allocation établis par les États membres;
- décrire les conditions dans lesquelles il y a de force majeure. Celles-ci sont définies comme des circonstances échappant au contrôle de l'exploitant de l'installation et de l'État membre en question (par exemple, des guerres, des catastrophes naturelles, des actes de terrorisme, des sabotages).
Allocation de quotas
Décision 2006/944/CE de la Commission du 14 décembre 2006 établissant les quantités respectives d'émissions attribuées à la Communauté européenne et à chacun de ses États membres relevant du protocole de Kyoto conformément à la décision 2002/358/CE [Journal officiel L 358 du 16.12.2006].
Rectificatif [Journal officiel L 367 du 22.12.2006]
Décisions adoptées par la Commission le 15 septembre 2005 en vertu de l'article 9 de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil [Journal officiel C 226 du 15.09.2005].
Ces décisions se rapportent aux plans nationaux notifiés pour la période d'échange 2005-2007. Des informations supplémentaires sur le contenu de ces plans d'allocation figurent sur le site internet de la Commission européenne consacré au changement climatique (EN).
Communication de la Commission du 20 octobre 2004 au Conseil et au Parlement européen sur les décisions de la Commission concernant les plans nationaux d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre notifiés par la Belgique, l'Estonie, la Finlande, la France, la Lettonie, la Luxembourg, le Portugal et la République slovaque conformément à la directive 2003/87/CE [COM(2004) 681 - Non publiée au Journal officiel].
Dans cette communication et les décisions auxquelles elle se réfère, la Commission évalue les plans nationaux d'allocation de quotas notifiés par la Belgique, l'Estonie, la Finlande, la France, la Lettonie, la Luxembourg, le Portugal et la République slovaque. Aucun plan n'a fait l'objet d'un rejet global, mais certains aspects des plans de la Finlande, de la France, du Portugal et de la République slovaque ont été rejetés. Pour ces cas, la communication contient les modifications spécifiées par la Commission qui permettront de rendre acceptables les plans proposés sans nouvelle étape de procédure. Ces huit plans représentent environ 15 % du volume total estimé des quotas pour la première période d'échange (2005-2007).
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant les décisions de la Commission du 7 juillet 2004 concernant les plans nationaux d'allocation de quotas d'émission de gaz à effet de serre notifiés par l'Autriche, le Danemark, l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, la Slovénie, la Suède et le Royaume-Uni conformément à la directive 2003/87/CE [COM(2004) 500 - Non publiée au Journal officiel].
Dans cette communication et les décisions auxquelles elle se réfère, la Commission évalue les plans nationaux d'allocation de quotas notifiés par le Danemark, l'Allemagne, l'Irlande, les Pays-Bas, l'Autriche, la Slovénie, la Suède et le Royaume-Uni. Aucun plan n'a fait l'objet d'un rejet global, mais certains aspects des plans de l'Allemagne, de l'Irlande, de l'Autriche et du Royaume-Uni ont été rejetés. Pour ces cas, la communication contient les modifications spécifiées par la Commission qui permettront de rendre acceptables les plans proposés sans nouvelle étape de procédure. Ces huit plans représentent près de la moitié du volume total estimé des quotas pour la première période d'échange (2005-2007), soit un total de plus de 2, 88 milliards de tonnes, répartis comme suit : Danemark:100,5 millions de tonnes; Allemagne: 1 499 millions de tonnes; Irlande : 66,96 millions de tonnes; Pays-Bas: 285,9 millions de tonnes; Autriche: environ 98,24 millions de tonnes; Slovénie: environ 26,33 millions de tonnes; Suède: 68,7 millions de tonnes; Royaume-Uni: 736 millions de tonnes.