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Eficiência e equidade nos sistemas europeus de educação e formação

A Comissão apresenta propostas aos Estados-Membros, com base em experiências nacionais e trabalhos de investigação, tendentes a uma educação e uma formação de qualidade, fundadas nos princípios da eficiência * e da equidade *. A integração destes princípios em todos os níveis dos sistemas de educação e formação deverá garantir o acesso de todos, em especial das pessoas mais desfavorecidas, ao ensino e à formação. Contribuindo indubitavelmente para a realização dos objectivos de competitividade e de coesão social, a integração destes princípios permitirá igualmente, a longo prazo, não só reduzir os custos que as desigualdades em termos de educação e formação implicam, como também enfrentar os desafios tanto internos como externos à UE.

ACTO

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 8 de Setembro de 2006, intitulada «Eficiência e equidade nos sistemas de educação e formação» [COM(2006) 481 final - Não publicada no Jornal Oficial].

SÍNTESE

As políticas de educação e formação dos Estados-Membros devem integrar melhor os princípios da eficiência e da equidade, sempre que os referidos Estados procedam a reformas nos respectivos sistemas de educação e formação. As experiências de alguns destes Estados e certos trabalhos de investigação nos quais se funda a presente comunicação revelam os efeitos benéficos que as políticas de educação e formação podem exercer em termos de equidade e de eficiência.

O que se passa, no entanto, é que há inúmeros sistemas de educação e formação que reproduzem, quando não acentuam, as desigualdades existentes, relativamente às quais as pessoas mais vulneráveis são as que possuem baixas qualificações (32 % em 2004). Os percursos destas pessoas demonstram que elas não dispõem das mesmas oportunidades em matéria de educação e formação que as que completam os seus estudos, incluindo cursos superiores.

Além disso, as desigualdades em termos de educação e formação representam, por exemplo, perdas de imposto sobre o rendimento, maior procura de cuidados de saúde e assistência pública, bem como custos decorrentes de taxas mais elevadas de criminalidade e delinquência (estudos realizados com base nos Estados Unidos e no Reino Unido). Políticas de educação e formação assentes na eficiência e na equidade proporcionam, pelo contrário, a possibilidade de maximizar os benefícios a longo prazo, reduzir os custos económicos e sociais e constituir um valor acrescentado para outros domínios políticos como o desenvolvimento sustentável e a coesão social. É evidente que estas políticas implicam um esforço financeiro, mas os custos da inacção e o consequente elevado abandono escolar precoce são consideravelmente mais onerosos.

Garantir uma educação e uma formação de qualidade ao conjunto dos cidadãos que a integram permitirá igualmente à UE fazer face aos desafios socioeconómicos com os quais se defronta, ou seja, a globalização e a competitividade dos países recém-industrializados, a demografia (envelhecimento da população e fluxos migratórios), a rápida evolução da natureza do mercado do trabalho e a revolução das tecnologias da informação e da comunicação (TIC).

Estratégias de aprendizagem ao longo da vida

A eficiência e a equidade deverão ser integradas de forma prospectiva nas estratégias de aprendizagem ao longo da vida (DE) (EN) (FR) (estratégias nacionais de educação e formação ao longo da vida a adoptar até final de 2006 pelos Estados-Membros). A longo prazo, as suas repercussões, assim como os efeitos dos investimentos na educação e na formação, são apreciáveis. No contexto destas estratégias, haverá a destacar:

  • A planificação de longo prazo aos níveis local e nacional aquando da definição das prioridades em matéria de despesas.
  • A validação da aprendizagem em todos os contextos, incluindo em âmbitos não formais e informais, que permitam adquirir conhecimentos ou competências essenciais; esta validação será mais fácil através de quadros nacionais e europeus de qualificações.
  • Uma cultura de avaliação que possibilite a constituição de dados sólidos oriundos de trabalhos de investigação, estatísticas ou mecanismos de avaliação dos progressos e que, desse modo, apoie a eficiência da política aplicada.
  • Políticas intersectoriais, já que a redução das desigualdades não decorre unicamente da política da educação, mas sim da sua associação com outros domínios políticos como o emprego, a economia, a inclusão social, a juventude, a saúde, etc.

Políticas de educação e formação

O ensino pré-escolar revela-se crucial para as etapas ulteriores da aprendizagem, especialmente em termos de resultados e de socialização. Ajuda a prevenir o abandono escolar precoce, a melhorar a equidade dos resultados e os níveis globais de competências, bem como a reduzir os custos noutros domínios (desemprego, criminalidade, etc.).

Daí que, a exemplo do que se passa em determinados Estados-Membros como a Bélgica ou a Itália, este ensino deva fazer-se acompanhar de programas de intervenção precoce por forma a dar apoio aos mais desfavorecidos. Além disso, para consolidar a sua eficiência, estes programas devem poder contar também com medidas de intervenção como sejam a aprendizagem de línguas ou o apoio à adaptação social.

Devem ainda ser adaptados à pequena infância, tendo em conta a natureza do ensino a ministrar (aprendizagem, competências individuais e sociais) e a pedagogia a utilizar (melhoria da oferta de professores, envolvimento dos pais). O envolvimento dos pais pode, por sua vez, ser apoiado por programas especiais de educação parental e de sensibilização das pessoas marginalizadas.

Os ensinos básico e secundário devem orientar-se para a qualidade da formação de base para todos. Por outras palavras, o ensino de base e as competências essenciais devem ser assegurados de forma equitativa, para todos, numa sociedade assente no conhecimento. Assim, há que evitar processos como o «tracking» precoce, ou seja, o agrupamento dos alunos de 10-12 anos, consoante as respectivas aptidões, em programas diferenciados, porque se trata de processos que geram desigualdades, em particular para as pessoas desfavorecidas e as populações imigradas.

Em numerosos Estados-Membros, foram instaurados sistemas de responsabilização a nível central, a fim de completar a maior autonomia concedida aos estabelecimentos de ensino. Esta articulação entre autonomia institucional e responsabilização revelou-se positiva em termos de eficiência. No entanto, convém garantir que as normas e os critérios de avaliação tenham igualmente em conta a equidade e a dispersão dos resultados.

Também no caso destes níveis de ensino, a eficiência e a equidade serão asseguradas se a natureza do ensino e a pedagogia forem adaptadas, designadamente por políticas de recrutamento que garantam um ensino de qualidade. Além disso, a colaboração entre professores, pais e serviços de assistência social deve ser fomentada, nomeadamente através de estratégias de inclusão social actualizadas, fundadas na pedagogia.

O ensino superior, que abrange a educação, a investigação e a inovação («triângulo do conhecimento») é um sector-chave da economia e da sociedade baseada no conhecimento. Daí que deva ser mais competitivo e favorecer a excelência, tal como a Comissão sublinhou em 2006, na sua comunicação sobre a modernização das universidades, tendo, aliás, então proposto afectar 2 % do produto interno bruto (PIB) ao ensino superior no prazo de uma década.

Há três elementos importantes para um ensino superior modernizado: ser equitativo para todos, ser financeiramente viável e desempenhar um papel mais eficaz. A verdade é que os sistemas nacionais de ensino superior gratuitos não são necessariamente os mais equitativos, porque acabam por privilegiar os meios socioeconómicos mais elevados ou que tenham completado estudos superiores. Por outro lado, o financiamento do ensino superior não aumentou, contrariamente ao número de estudantes e às expectativas relativas a este nível de ensino, e os benefícios que dele colhem os estudantes não são inteiramente compensados por sistemas fiscais progressivos, o que tem como consequência efeitos redistributivos inversos.

Torna-se, pois, necessário centrar atenções nos investimentos no ensino superior, designadamente com a instituição de propinas. Estas permitirão reequilibrar de maneira equitativa os custos assumidos pelos indivíduos e pela sociedade, bem como os benefícios colhidos por cada um, dotando as universidades de fundos suplementares. Com elas, a qualidade do ensino, a gestão das universidades e a motivação dos estudantes melhorarão.

Não obstante, para garantir a todos acesso ao ensino superior, a instituição de propinas deve ser compensada por um auxílio financeiro aos mais desfavorecidos, já que, em geral, eles investem menos no seu futuro na medida em que os rendimentos após a obtenção do diploma não estão garantidos. Este aspecto é especialmente importante quando o montante das propinas tem por base uma estimativa das taxas de rendimentos futuros. Como paliativo, a criação de bolsas de estudo, atribuídas ou não sob condição de recursos, a garantia de empréstimos bancários e a concessão de empréstimos reembolsáveis em função dos rendimentos futuros poderão incentivar o acesso ao ensino superior.

Simultaneamente, o ensino superior deve tornar-se mais atractivo para os estudantes provenientes de meios desfavorecidos, os que tenham condições para aceder ao ensino superior mas também as crianças e respectivas famílias, e permitir alterar as respectivas percepções culturais. É, portanto, oportuno sublinhar a necessidade de mais informação através de visitas a escolas, programas de aconselhamento e orientação contínua, políticas globais de sensibilização das pessoas marginalizadas e de acesso ao ensino de nível universitário (incluindo programas específicos de acesso e lugares reservados).

Há que melhorar a relação entre ensino e mundo profissional. O ensino deveria integrar uma vertente profissional, a fim de tornar os sistemas profissionais mais atraentes e facilitar a transição das pessoas com diplomas de ensino superior e dotadas de qualificações profissionais, o que, aliás, é tanto mais necessário quanto as necessidades do mercado do trabalho evoluíram, revelando um acréscimo da procura de trabalhadores mais qualificados. Além disso, outros factores, como o envelhecimento da população ou o desemprego dos jovens, entram em linha de conta; assim, até 2050, a percentagem de europeus com um mínimo de 65 anos aumentará 65 %, ao passo que a das pessoas em idade activa (15 a 64 anos) diminuirá 20 %.

Na verdade, uma intervenção atempada para aumentar a participação no ensino e fazer subir o nível de estudos não basta para melhorar as perspectivas de emprego. Devem instituir-se percursos flexíveis e bem definidos, desde o ensino profissional até a uma aprendizagem avançada e ao mundo do emprego, a exemplo dos sistemas de ensino e de formação profissionais (EFP) (DE) (EN) (FR). Estes sistemas oferecem aos participantes a possibilidade de deles colherem benefícios razoáveis em termos de rendimentos.

A educação de adultos permite igualmente a adaptação a um mundo laboral em mutação e, portanto, a melhoria das perspectivas de emprego. São, no entanto, as pessoas menos qualificadas as que menos beneficiam de aprendizagem e de formação ao longo da sua actividade profissional. Apenas 10,8 % dos adultos europeus participam em acções de aprendizagem ao longo da vida em contextos formais, não formais ou informais, percentagem que está longe da meta de 12,5 % fixada pela UE para 2010.

Ora, essas acções de formação comportam vantagens não negligenciáveis em termos culturais e sociais (motivação e sentido de compromisso social, reingresso no ciclo de aprendizagem), muito embora as suas repercussões no alargamento das perspectivas de emprego dos adultos desfavorecidos se tenha revelado, de uma maneira geral, medíocre. A situação pode ser melhorada de duas maneiras:

  • A nível do ensino, através de parcerias entre empresas, sector público, parceiros sociais e organizações locais do sector associativo, orientadas para grupos específicos e atentas às suas necessidades. Estas parcerias têm provado bem como alternativa ao risco de abandono do ensino.
  • A nível da actividade profissional, através de formações adaptadas às necessidades de competências dos empregadores, sob a forma de parcerias que correspondam às referidas necessidades existentes no mercado do trabalho, mas se destinem a aproximar a oferta da procura e a facilitar as escolhas de formação e de carreira. Estas formações têm-se revelado eficazes para alargar as perspectivas de emprego das pessoas desfavorecidas. Os Estados proporcionam a informação, assim como programas de formação, o que não deixa de fomentar o investimento privado e dar apoio aos custos suportados pelas empresas e pelos trabalhadores. Paralelamente, os empregadores devem investir na educação e na formação para se manterem competitivos e poderem cumprir as respectivas responsabilidades sociais, que consistem na criação de «organizações aprendentes».

Acção da UE

Os Estados-Membros são responsáveis pelas suas políticas de educação e formação, mas uma acção à escala da UE permite favorecer a aprendizagem mútua e os intercâmbios de boas práticas entre eles. Assim, a UE apoia os Estados-Membros na integração dos princípios da eficiência e da equidade nos respectivos sistemas de educação e formação, que decorrem da estratégia de Lisboa renovada e do programa de trabalho «Educação e Formação 2010».

Por outro lado, esses princípios serão igualmente integrados nos trabalhos relativos à educação de adultos, à criação de um quadro europeu de qualificações e de um quadro europeu de estatísticas e indicadores, bem como aos projectos de investigação que se inscrevem no sétimo programa-quadro de investigação e desenvolvimento da UE.

O programa de acção no domínio da educação e da formação ao longo da vida e a cooperação transnacional através da mobilidade dos cidadãos facilitarão igualmente a aquisição de novas competências e a adaptação ao mercado do trabalho europeu, reforçando ao mesmo tempo a qualidade e a interconectividade dos estabelecimentos de ensino e de formação da UE.

Contexto

Os Estados-Membros da UE devem estar dotados de sistemas de educação e formação de grande qualidade para darem resposta aos desafios de competitividade e de coesão social. Estes objectivos integram a parceria de Lisboa para o crescimento e o emprego, assim como o método aberto de coordenação em matéria de inclusão social e de protecção social. O Conselho Europeu da Primavera, de 23 e 24 de Março de 2006, lembrou não só a sua importância, mas também a necessidade de acelerar o ritmo das reformas deles decorrentes.

Palavras-chave do acto
  • A eficiência «diz respeito à relação entre os meios investidos num processo e os resultados obtidos. Os sistemas são eficientes quando os meios investidos produzem resultados máximos. A eficiência relativa dos sistemas de educação é normalmente medida pelos resultados de testes e exames, enquanto a sua eficiência em relação a toda a sociedade e economia se avalia pelas taxas de retorno aos níveis privado e social.»
  • A equidade «representa o grau em que os indivíduos podem beneficiar da educação e da formação, em termos de oportunidades, acesso, tratamento e resultados. Um sistema é equitativo quando os resultados da educação e da formação são independentes do meio socioeconómico e de outros factores geradores de desvantagens educativas e quando o tratamento reflecte as necessidades específicas dos indivíduos em matéria de aprendizagem».

ACTOS RELACIONADOS

O Conselho «Educação, Juventude e Cultura» de 13 e 14 de Novembro de 2006 adoptou as suas conclusões sobre a presente comunicação. Lembrando o papel dos Estados-Membros e as vantagens de uma cooperação a nível europeu, o Conselho apoia a necessidade de uma abordagem intersectorial para assegurar a eficiência e a equidade da educação e da formação ao longo da vida. Para além de acolher favoravelmente a comunicação da Comissão, o Conselho declara que a qualidade é essencial enquanto objectivo comum a todas as formas de educação e formação. A qualidade diz respeito não apenas aos acervos da educação ou das actividades pedagógicas, mas igualmente à capacidade de os sistemas de educação e formação responderem às necessidades individuais, sociais e económicas, assim como ao reforço da equidade e da melhoria do bem-estar.
Instam-se os Estados-Membros a terem mais em conta a optimização dos recursos dos sistemas de educação e formação, neles integrando os princípios da eficiência e da equidade, e a orientarem eficazmente as reformas e os investimentos, concentrando-se no ensino pré-escolar, em programas de intervenção precoce específicos e nos sistemas de ensino e formação que possam ser portadores de equidade, por forma a garantirem o acesso de todos à educação. O Conselho salienta igualmente a necessidade de pessoal qualificado que disponha de formações contínuas. Por outro lado, são também precisos financiamentos adequados para a educação e a formação, sejam eles públicos ou privados, assim como para a educação de adultos e a educação e a formação contínuas. Mais do que isso, o mundo profissional deve estar mais estreitamente associado à educação e à formação: as empresas, à educação e à formação nos domínios da investigação e do desenvolvimento; os empregadores, sob a forma de parcerias activas que respondam às necessidades de competências da economia. Para assegurar a qualidade, a equidade e a eficiência de todos os sistemas de educação e formação, são aconselháveis processos de avaliação e de acompanhamento, bem como estudos e fornecimento de uma informação transparente, que permitam apreciar os resultados das reformas, as adaptações e necessidades eventualmente delas decorrentes e a elaboração de métodos e de práticas de ensino e de aprendizagem. É a este título que a Comissão e os Estados-Membros são convidados a cooperar com os centros de investigação e a atenderem aos resultados obtidos, nomeadamente no âmbito dos programas comunitários e, em especial, dos objectivos do programa «Educação e Formação 2010».

Última modificação: 14.12.2006
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