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Efficacia ed equità dei sistemi europei d'istruzione e di formazione

La Commissione presenta proposte agli Stati membri sulla base di esperienze nazionali e di lavori di ricerca per un'istruzione e una formazione di qualità fondate sui principi dell'efficienza * e dell'equità * . L'integrazione di tali principi a tutti i livelli del sistema di istruzione e di formazione dovrebbe garantire l'accesso di tutti all'insegnamento e alla formazione, in particolare l'accesso delle persone più sfavorite. Contribuendo agli obiettivi di competitività e di coesione sociale, l'integrazione di tali principi permetterà anche di ridurre i costi a lungo termine che sono la conseguenza delle ineguaglianze dell'istruzione e della formazione e di affrontare le sfide sia all'interno che all'esterno dell'UE.

ATTO

Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo dell'8 settembre 2006 « Efficienza ed equità dei sistemi europei di istruzione e di formazione» [COM(2006) 481 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale].

SINTESI

Le politiche d'istruzione e di formazione degli Stati membri devono integrare sempre di più i principi di efficienza ed equità quando gli Stati membri intraprendono le riforme dei loro sistemi d'istruzione e di formazione. Le esperienze di taluni Stati membri e dei lavori di ricerca, su cui la presente comunicazione è basata, dimostrano gli effetti benefici che le politiche d'istruzione e di formazione possono avere in termini di efficienza ed equità.

In realtà numerosi sistemi d'istruzione e di formazione producono, a volte aumentano, le ineguaglianze esistenti, per cui le persone più vulnerabili sono quelle che hanno le minori qualificazioni (32 % nel 2004). I loro percorsi dimostrano che tali persone non dispongono delle stesse opportunità nei confronti dell'istruzione e della formazione rispetto a quelle che invece seguono un corso di studi completo, compresi gli studi superiori.

Inoltre le ineguaglianze in materia d'istruzione e di formazione rappresentano dei costi, ad esempio per quanto riguarda l'imposta sul reddito, le spese sanitarie e gli aiuti pubblici, le spese per la criminalità o la delinquenza (studi basati sugli Stati Uniti e sul Regno Unito). Le politiche relative all'istruzione e alla formazione fondate sull'efficienza e l'equità offrono invece la possibilità di aumentare al massimo i benefici a lungo termine, di ridurre i costi economici e sociali e avere un valore aggiunto per altri settori politici come lo sviluppo sostenibile e la coesione sociale. Tali iniziative hanno un costo ma i costi dovuti alla mancanza di azione e al gran numero di abbandoni sono più elevati.

Garantire un'istruzione e una formazione di qualità alla totalità dei cittadini dell'UE permetterà anche all'Unione europea di affrontare le sfide socio-economiche che deve affrontare, cioè la mondializzazione e la competitività dei nuovi paesi industrializzati, la demografia dell'UE (invecchiamento della sua popolazione e flussi migratori), l'evoluzione rapida della natura del mercato del lavoro e la rivoluzione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC).

Strategie di apprendimento permanente

L'efficienza e l'equità dovrebbero essere integrate nella prospettiva delle strategie di apprendimento permanente (DE) (EN) (FR) (strategie nazionali d'istruzione e di formazione permanente dovrebbero essere adottate dagli Stati membri entro il 2006). Le loro ripercussioni, oltre che gli effetti degli investimenti nell'istruzione e nella formazione, sono apprezzabili a lungo termine. Nell'ambito di tali strategie andrà messo l'accento su:

  • la pianificazione a lungo termine ai livelli locale e nazionale al momento della definizione delle priorità in materia di spese;
  • la convalida dell'apprendimento in tutti i contesti, compreso nei quadri non formali e informali, che permettono di acquisire conoscenze o competenze chiave. Tale convalida sarà più facile mediante i quadri nazionali ed europei delle qualifiche;
  • una cultura relativa alla valutazione che permetta di costituire dati solidi provenienti da lavori di ricerca, dalle statistiche o dai meccanismi di valutazione dei progressi, e sostenere in tal modo l'efficienza della politica;
  • politiche transettoriali. La riduzione dell'ineguaglianza non risulta unicamente dalla politica relativa all'istruzione ma anche dalla sua associazione con altre politiche per l'occupazione, l'economia, l'inclusione sociale, la gioventù, la salute, ecc.

Politiche d'istruzione e di formazione

L'istruzione prescolastica si rivela essenziale per le ulteriori tappe di apprendimento, specialmente in termini di risultati e di socializzazione. Essa aiuta a prevenire gli abbandoni scolastici, a migliorare l'equità dei risultati e il miglioramento dei livelli globali di competenze, ma anche a ridurre i costi in altri settori (disoccupazione, criminalità, ecc.).

Per questo, seguendo l'esempio di taluni Stati membri come il Belgio o l'Italia, dev'essere accompagnata da programmi d'intervento precoci in modo da fornire sostegno ai più sfavoriti. Inoltre per consolidare l'efficacia di tali programmi, essi devono essere accompagnati da altre misure d'intervento come l'apprendimento delle lingue o l'aiuto all'adattamento sociale.

Tali programmi devono essere adattati ai più piccoli tenendo conto della natura dell'insegnamento impartito (apprendimento, competenze individuali e sociali) e della pedagogia (miglioramento dell'offerta degli insegnanti, impegno dei genitori). L'impegno dei genitori può anch'esso essere sostenuto da programmi speciali di istruzione per i genitori e di sensibilizzazione delle persone emarginate.

L'insegnamento primario e secondario devono essere rivolti verso la qualità della formazione di base per tutti. In altri termini l'insegnamento di base e le competenze chiave devono essere garantiti in modo equo per tutti in una società fondata sulla conoscenza. Quindi le procedure come lo «smistamento» precoce, cioè il raggruppamento degli alunni di 10-12 anni secondo le loro attitudini in programmi differenziati, dovrebbero essere evitate perché sono fonte di ineguaglianza, in particolare per le persone sfavorite e le popolazioni immigrate.

Sistemi centrali di responsabilizzazione sono stati creati per completare l'autonomia accordata agli istituti scolastici in numerosi Stati membri. La combinazione tra l'autonomia istituzionale e la responsabilizzazione si è dimostrata positiva in termini di efficienza. Tuttavia è necessario assicurarsi che gli standard e i criteri di valutazione tengano conto anche dell'equità e della dispersione dei risultati.

Anche in questo caso l'efficienza e l'equità sono assicurate se la natura dell'insegnamento e la pedagogia sono adattate in pa rticolare mediante politiche di assunzione che assicurino un insegnamento di qualità. Inoltre la collaborazione tra insegnanti, genitori e servizi sociali dev'essere incoraggiata, in particolare mediante strategie d'inclusione sociale attualizzate fondate sulla pedagogia.

L'insegnamento superiore che comprende l'istruzione, la ricerca e l'innovazione («triangolo della conoscenza») costituisce un settore chiave dell'economia della società fondata sulla conoscenza. Ecco perché dev'essere più competitivo e favorire l'eccellenza, com'è stato sottolineato dalla Commissione nella sua comunicazione sulla modernizzazione delle università nel 2006. La Commissione aveva allora proposto di stanziare il 2 % del prodotto interno lordo (PIL) all'insegnamento superiore entro dieci anni.

Tre elementi sono importanti per un insegnamento superiore modernizzato: il fatto di essere equo per tutti, finanziariamente sostenibile e con un ruolo più efficiente. I sistemi nazionali d'insegnamento superiore gratuiti non sono necessariamente i più equi perché privilegiano gli strati socio-economici elevati o che comunque hanno già seguito studi superiori. Inoltre il finanziamento dell'insegnamento superiore non è stato aumentato, mentre invece è aumentato il numero di studenti e le attese riposte nell'insegnamento superiore. I benefici che ne derivano agli studenti non sono totalmente compensati da sistemi di tassazione progressiva che ha come conseguenza un effetto di ridistribuzione inversa.

È quindi necessario concentrarsi sugli investimenti nell'insegnamento superiore, in particolare con l'instaurazione di tasse di iscrizione. Queste permetteranno di riequilibrare in modo equo i costi sostenuti dagli individui e dalla società e i benefici usufruiti da ciascuno, apportando fondi supplementari alle università. La qualità dell'insegnamento, la gestione delle università e la motivazione degli studenti ne saranno aumentati.

Ma per garantire a tutti un accesso all'insegnamento superiore, l'instaurazione di tasse d'iscrizione dev'essere compensata da un aiuto finanziario per i più sfavoriti, perché questi investono generalmente meno nel loro avvenire in quanto i redditi privati non sono garantiti. Questo aspetto è particolarmente importante quando l'ammontare delle tasse d'iscrizione è basato su una stima dei tassi di reddito futuri. Quindi per rimediare a questa situazione la disponibilità di borse di studi, di prestiti bancari e prestiti rimborsabili in funzione dei redditi futuri e di borse può incoraggiare l'accesso all'insegnamento superiore.

Nello stesso tempo l'insegnamento superiore deve diventare più attraente per gli studenti provenienti dagli ambienti più sfavoriti, coloro che hanno le qualifiche per accedere all'insegnamento superiore ma anche i bambini e le loro famiglie, modificando le percezioni culturali. L'accento va quindi posto su una maggiore informazione per mezzo di visite scolastiche, programmi di sponsorizzazione e di orientamento permanenti, politiche globali di sensibilizzazione delle persone emarginate e accesso all'insegnamento a livello dell'università (compresi programi trampolino e posti riservati).

Il rapporto tra l'insegnamento e il mondo professionale dev'essere migliorato. L'insegnamento dovrebbe integrare un insegnamento professionale allo scopo di rendere i sistemi professionali più attraenti e facilitare la transizione delle persone in possesso di diploma d'insegnamento superiore e dotate di qualifiche professionali. Ciò è necessario in quanto le necessità del mercato del lavoro hanno avuto un'evoluzione, in particolare con una maggiore richiesta di lavoratori più qualificati. Inoltre altri fattori come l'invecchiamento della popolazione o la disoccupazione giovanile vanno tenuti presenti; il numero di europei di almeno 65 anni aumenterà del 65 % entro il 2050, mentre quello delle persone in età lavorativa (da 15 a 64 anni) diminuirà del 20 %.

Un intervento precoce per aumentare la partecipazione all'insegnamento e aumentare il livello di studi non è sufficiente per ampliare le prospettive di lavoro. È necessario mettere in opera percorsi flessibili e chiari che passando dall'insegnamento professionale verso un apprendimento ulteriore portino all'occupazione, come succede nei sistemi d'insegnamento e di formazione professionali (ISP) (DE) (EN) (FR). Questi offrono ai partecipanti la possibilità di ottenere un beneficio ragionevole in termini di reddito.

L'istruzione degli adulti permette anche di adattarsi ad un mondo del lavoro in mutazione e di migliorare quindi le prospettive di occupazione. Le persone meno qualificate sono quelle che usufruiscono meno dell'apprendimento e della formazione nel corso della loro attività professionale. Solo il 10,8 % degli adulti europei partecipa ad un'attività formale, non formale o informale di apprendimento nel corso della vita, e ciò è ampiamente al disotto del livello di riferimento fissato per l'UE, cioè una partecipazione del 12,5 % entro il 2010.

Questi tipi di formazione comportano vantaggi non indifferenti in termini culturali e sociali (motivazione e sentimento d'impegno sociale, reintegrazione nel ciclo dell'apprendimento). Ma anche in questo caso il bilancio della capacità di tali programmi ad ampliare le prospettive d'impiego degli adulti sfavoriti si è rivelato generalmente mediocre. Esso può essere migliorato in due modi:

  • mediante l'insegnamento da parte di partenariati tra imprese, settore pubblico, parti sociali e organizzazioni locali del settore associativo su gruppi identificati e sulle loro necessità. Questo metodo ha dimostrato di poter costituire un'alternativa al rischio di abbandono degli studi;
  • nel corso dell'attività professionale con formazioni adattate alle necessità in competenze dei datori di lavoro sotto forma di partenariati. Corrispondono alle necessità in competenze che esistono nel mercato del lavoro, ma sono destinati ad avvicinare l'offerta e la domanda, e a facilitare la scelta della formazione e della carriera. Si sono rivelate efficaci per ampliare le prospettive d'occupazione delle persone sfavorite. Gli Stati offrono l'informazione e i programmi di formazione, e in tal modo sostengono l'investimento privato e i costi che sono a carico delle imprese e dei lavoratori. Parallelamente i datori di lavoro devono investire nell'istruzione e nella formazione per restare competitivi e per sostenere la loro responsabilità sociale, che consiste nel diventare «organizzazioni che imparano».

Azione dell'UE

Gli Stati membri sono responsabili della loro politica nel campo dell'istruzione e della formazione, ma un'azione a livello dell'UE permette di favorire l'apprendimento reciproco e gli scambi di buone prassi tra gli Stati membri. L'UE sostiene quindi gli Stati membri nell'integrazione dei principi di efficienza e di equità nei loro sistemi di istruzione e di formazione previsti dalla strategia di Lisbona riveduta e del programma di lavoro «Istruzione e formazione 2010».

Peraltro tali principi saranno anche integrati nei lavori che riguardano l'istruzione degli adulti, la creazione di un quadro europeo di certificazioni e di un quadro europeo di statistiche e di indicatori oltre che i progetti di ricerca che rientrano nel settimo programma quadro per la ricerca e lo sviluppo dell'Unione europea.

Il programma d'azione nel settore dell'istruzione e della formazione permanente e la cooperazione transnazionale mediante la mobilità degli individui favoriranno l'acquisizione di nuove competenze e l'adattamento al mercato del lavoro europeo, rafforzando nello stesso tempo la qualità e l'interconnessione degli istituti di istruzione e di formazione dell'UE.

Contesto

Gli Stati membri dell'UE devono dotarsi di sistemi d'istruzione e di formazione di alta qualità per rispondere alle sfide di competitività e di coesione sociale. Tali obiettivi fanno parte del partenariato di Lisbona per la crescita e l'occupazione del metodo di coordinamento aperto in materia d'inclusione sociale e di protezione sociale. Il Consiglio europeo di primavera del 23 e 24 marzo 2006 ha ricordato non solo l'importanza ma anche la necessità di accelerare il ritmo delle riforme.

Termini chiave dell'atto
  • L'efficienza «concerne il rapporto tra le risorse in entrata nel processo e quelle in uscita e i risultati ottenuti. Un sistema è efficiente se i mezzi utilizzati danno un risultato massimo. L'efficienza relativa nell'ambito dei sistemi di istruzione viene abitualmente misurata con i risultati delle prove e degli esami, mentre la loro efficienza in rapporto alla società nel suo complesso ed all'economia viene misurata con i tassi di rendimento privato e sociale.»
  • Per equità «s'intende la misura in cui i singoli possono trarre vantaggio da istruzione e formazione in termini di opportunità, accesso, condizioni e risultati. I sistemi equi garantiscono che i risultati di istruzione e formazione siano indipendenti dall'ambiente socio-economico e da altri fattori che causano svantaggi nell'istruzione, e che l'insegnamento risponda alle specifiche necessità di apprendimento dei singoli.»

ATTI COLLEGATI

Il Consiglio Istruzione, gioventù e cultura del 13 e 14 novembre 2006 ha adottato le sue conclusioni sulla presente comunicazione. Ricordando il ruolo degli Stati membri e i vantaggi di una cooperazione a livello europeo, il Consiglio sostiene la necessità di un metodo transettoriale per assicurare l'efficienza e l'equità dell'istruzione e della formazione permanente. Oltre ad accogliere favorevolmente la comunicazione della Commissione il Consiglio dichiara che la qualità è essenziale in quanto obiettivo comune per tutte le forme d'istruzione e di formazione. La qualità non è soltanto una questione di risultati dell'apprendimento o dell'insegnamento impartito, ma dipende anche dalla capacità dei sistemi d'istruzione e formazione di venire incontro a esigenze individuali, sociale ed economiche, rafforzando l'equità e migliorando il benessere.
Gli Stati membri sono invitati a tener conto in maggiore misura dell'ottimizzazione delle risorse dei sistemi d'istruzione e di formazione per garantire efficienza ed equità e a mirare in modo efficace le riforme e gli investimenti puntando sull'istruzione prescolastica, su programmi mirati d'intervento precoce, nonché su equi sistemi di istruzione e formazione per garantire a tutti l'accesso all'istruzione. Il Consiglio pone l'accento anche su un personale qualificato che disponga di formazione permanente. Inoltre sono necessari finanziamenti adeguati, sia pubblici che privati, per l'istruzione degli adulti e l'istruzione e la formazione professionale permanente. Il mondo professionale deve anch'esso essere associato all'istruzione e alla formazione: le imprese all'istruzione e alla formazione nei settori della ricerca e dello sviluppo e i datori di lavoro sotto forma di partenariati attivi che rispondano alle necessità in fatto di competenza nell'economia. Per garantire la qualità, l'equità e l'efficienza in tutto il sistema d'istruzione e di formazione, vanno incoraggiate procedure di valutazione e di controllo, oltre che studi e la possibilità di un'informazione trasparente che permettano di valutare i risultati delle riforme, gli adattamenti e le necessità che possono derivarne e l'elaborazione di metodi e di pratiche d'insegnamento e di apprendimento. A questo titolo la Commissione e gli Stati membri sono invitati a cooperare con i centri di ricerca, a tener conto di tali risultati nel quadro dei programmi comunitari, in particolare degli obiettivi del programma Istruzione e formazione 2010.

 
Ultima modifica: 14.12.2006
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