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Effizienz und Gerechtigkeit in den europäischen Systemen der allgemeinen und beruflichen Bildung

Die Kommission unterbreitet den Mitgliedstaaten auf der Grundlage von einzelstaatlichen Erfahrungen und Forschungsarbeiten Vorschläge für eine hochwertige allgemeine und berufliche Bildung, die sich auf die Grundsätze Effizienz * und Gerechtigkeit * stützt. Die Berücksichtigung dieser Grundsätze auf allen Stufen der Bildungs- und Berufsbildungssysteme dürfte den Zugang aller zur Bildung garantieren, insbesondere den Zugang von Personen aus besonders stark benachteiligten Gruppen. Dies dürfte nicht nur zur Erreichung der Ziele Wettbewerbsfähigkeit und sozialer Zusammenhalt beitragen, sondern auch dazu, dass die langfristigen Kosten, die sich aus der Benachteiligung in der allgemeinen und beruflichen Bildung ergeben, abgebaut werden und die Herausforderungen sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU bewältigt werden können.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 8. September 2006 „Effizienz und Gerechtigkeit in den europäischen Systemen der allgemeinen und beruflichen Bildung" [KOM(2006) 481 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Die einzelstaatlichen Strategien im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung müssen den Grundsätzen Effizienz und Gerechtigkeit stärker Rechnung tragen, wenn die Mitgliedstaaten ihre Bildungssysteme reformieren. Die Erfahrungen einiger Mitgliedstaaten und Forschungsarbeiten, auf die sich die vorliegende Mitteilung stützt, zeigen, welche positiven Wirkungen die einschlägigen Strategien in Bezug auf Gerechtigkeit und Effizienz haben können.

Allerdings werden bestehende Ungerechtigkeiten noch immer durch zahlreiche Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung gestützt oder sogar verstärkt. Am stärksten gefährdet sind dabei die gering qualifizierten Menschen (32 % im Jahr 2004). Sie verfügen offensichtlich nicht über dieselben Möglichkeiten wie Menschen mit abgeschlossener Bildung, einschließlich Hochschulbildung.

Ferner bringt die Ungerechtigkeit in der allgemeinen und beruflichen Bildung Kosten mit sich, beispielsweise aufgrund von Steuerausfällen, einer erhöhten Inanspruchnahme öffentlicher Mittel für die Gesundheitsfürsorge und zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowie der größeren Wahrscheinlichkeit von Kriminalität und Straffälligkeit (von den Vereinigten Staaten und vom Vereinigten Königreich ausgehende Studien). Auf Effizienz und Gerechtigkeit basierende Bildungsstrategien dagegen bieten die Möglichkeit, die langfristigen Erträge zu maximieren, die negativen wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen zu verringern und einen Mehrwert für andere Politikbereiche wie nachhaltige Entwicklung und sozialen Zusammenhalt herbeizuführen. Zwar verursachen solche Initiativen Kosten, jedoch entstehen durch Untätigkeit und die daraus resultierende höhere Zahl von Schulabbrechern noch erheblich größere Kosten.

Wenn allen EU-Bürgern eine hochwertige Bildung garantiert wird, kann die Union auch die sozioökonomischen Herausforderungen bewältigen, mit denen sie konfrontiert ist, nämlich Globalisierung und Wettbewerbsfähigkeit der Schwellenländer, Demografie der EU (Alterung ihrer Bevölkerung und Migrationsströme), schneller Wandel des Arbeitsmarktes sowie Revolution der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT).

Strategien für lebenslanges Lernen

Effizienz und Gerechtigkeit müssen in die Strategien für lebenslanges Lernen einbezogen werden (nationale Strategien für lebenslanges Lernen sollten bis Ende 2006 von den Mitgliedstaaten festgelegt werden). Ihre Auswirkungen sind langfristig ebenso deutlich spürbar wie die Wirkung der Investitionen in die allgemeine und berufliche Bildung. Im Rahmen dieser Strategien sollte der Schwerpunkt gelegt werden auf:

  • eine langfristige Planung für die lokale und nationale Ebene bei Festlegung der Ausgabenprioritäten;
  • die Validierung aller Arten des Lernens, auch im Rahmen der nichtformalen und informellen Bildung, die den Erwerb von Schlüsselkompetenzen und Fertigkeiten ermöglichen. Künftig wird diese Validierung durch nationale und europäische Qualifikationsrahmen vereinfacht werden;
  • eine Evaluierungskultur, die es gestattet, solide Fakten aus Forschungsarbeiten, Statistiken oder Mechanismen zur Bewertung der Fortschritte abzuleiten, und so die Wirksamkeit der Strategie verstärkt;
  • bereichsübergreifende Strategien. Die Ungerechtigkeiten können nicht allein mithilfe von Bildungsstrategien abgebaut werden, sondern diese müssen mit Strategien in Bereichen wie Beschäftigung, Wirtschaft, soziale Eingliederung, Jugend, Gesundheit usw. verknüpft werden.

Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung

Die Vorschulbildung ist, insbesondere was Lernerfolg und Sozialisierung angeht, für spätere Lernphasen von wesentlicher Bedeutung. Sie hilft, Schulabbruch zu verhindern, mehr Gerechtigkeit bei den Ergebnissen zu erreichen und das allgemeine Kompetenzniveau zu steigern, aber auch, die Kosten in anderen Bereichen (Arbeitslosigkeit, Kriminalität usw.) zu senken.

Daher muss sie nach dem Vorbild einiger Mitgliedstaaten, beispielsweise Belgien oder Italien, frühzeitig ansetzende Programme zur Förderung benachteiligter Kinder vorsehen. Diese wiederum müssen, um ihre Wirkung zu verstärken, ergänzt werden durch Maßnahmen wie das Erlernen von Fremdsprachen und die Unterstützung der sozialen Anpassung.

Die Programme müssen auf die Bedürfnisse kleiner Kinder zugeschnitten sein, wobei über die Art der Früherziehung (Lernen, Entwicklung persönlicher und sozialer Kompetenzen) sowie die pädagogischen Konzepte (Verbesserung des Lehrkräfteangebots, Engagement der Eltern) nachzudenken ist. Das Engagement der Eltern wiederum kann durch spezifische Elternbildungsangebote und aktive Elternarbeit gefördert werden.

Die Primar- und Sekundarschulbildung muss auf die schulische Grundbildung für alle Bürger ausgerichtet sein. In anderen Worten, allen müssen die für das Leben in einer wissensbasierten Gesellschaft erforderlichen grundlegenden Lern- und Schlüsselkompetenzen garantiert werden. Somit sollte beispielsweise eine frühe Differenzierung vermieden werden, d. h. eine Zusammenfassung von Schülern der Altersgruppe 10-12 Jahre entsprechend ihren Fähigkeiten in differenzierten Programmen, da dadurch insbesondere benachteiligte Kinder und zugewanderte Bevölkerungsgruppen ungerecht behandelt werden.

Es wurden zentrale Kontrollmechanismen eingeführt, welche die verstärkte Autonomie der Schulen in zahlreichen Mitgliedstaaten flankieren sollen. Diese Kombination aus Autonomie der Bildungseinrichtungen und zentraler Kontrolle hat sich für die Effizienz als positiv erwiesen. Allerdings sollte sichergestellt werden, dass Evaluierungsstandards und -kriterien auch der Gerechtigkeit und der Streuung der Ergebnisse Rechnung tragen.

Effizienz und Gerechtigkeit können sichergestellt werden, wenn die Art der Erziehung und die pädagogischen Konzepte vor allem mithilfe von Rekrutierungsstrategien, die eine hochwertige Bildung garantieren, angeglichen werden. Ferner ist die Zusammenarbeit zwischen Lehrkräften, Eltern und Schülerbetreuungsdiensten insbesondere durch Eingliederungsstrategien, die entsprechend der pädagogischen Forschung kontinuierlich angepasst werden, zu fördern.

Die Hochschulbildung, die Bildung, Forschung und Innovation einschließt (das „Wissensdreieck"), ist ein Schlüsselbereich der wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft. Daher muss das Hochschulwesen wettbewerbsfähiger werden und herausragende Leistungen fördern, wie die Kommission in ihrer Mitteilung zur Modernisierung der Hochschulen im Jahr 2006 betont hat. Sie hatte in dieser Mitteilung vorgeschlagen, bis in 10 Jahren 2 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) auf die Hochschulbildung zu verwenden.

Für ein modernisiertes Hochschulwesen sind drei Elemente von Bedeutung: es muss eine gerechte Teilnahme aller Bürger ermöglichen, zugleich jedoch finanziell tragfähig sein und seine Aufgaben effizienter erfüllen. Dabei sind jedoch die kostenlosen Hochschulsysteme nicht unbedingt auch besonders gerecht; sie bevorzugen Studenten aus ohnehin privilegierten sozioökonomischen Gruppen oder Studierende, die bereits ein Hochschulstudium absolviert haben. Außerdem wurden die Investitionen in die Hochschulbildung trotz steigender Studentenzahlen und der in die Hochschulen gesetzten Erwartungen nicht erhöht. Auch werden die privaten Erträge für die Studierenden nicht ganz durch die Steuerprogression aufgehoben. Dies kann zu einem umgekehrten Umverteilungseffekt führen.

Es ist daher erforderlich, sich auf die Investitionen in die Hochschulbildung zu konzentrieren, vor allem auf die Einführung von Studiengebühren. Damit kann ein ausgeglicheneres Verhältnis zwischen den von den Einzelpersonen und der Gesellschaft getragenen Kosten erreicht und der Nutzen für beide gesteigert werden, wobei gleichzeitig die Hochschulen die von ihnen benötigten zusätzlichen Mittel erhalten. Dadurch wird die Qualität der Lehre, das Hochschulmanagement und die Motivation der Studierenden verbessert.

Um jedoch den Zugang aller zur Hochschulbildung zu gewährleisten, muss die Einführung von Studiengebühren durch Finanzhilfen zugunsten benachteiligter Studierender kompensiert werden; diese investieren generell weniger in ihre Zukunft, weil ein privater Ertrag nicht garantiert ist. Dieser Aspekt ist besonders dort relevant, wo die Höhe der Studiengebühren auf Grundlage des geschätzten künftigen Verdienstes festgelegt wird. Hier kann Abhilfe geschaffen werden durch die Gewährung von Stipendien, staatlichen Kreditbürgschaften, einkommensabhängigen Darlehen und Beihilfen, die den Zugang zur Hochschulbildung fördern können.

Gleichzeitig muss das Hochschulwesen für Schüler aus problematischen Verhältnissen, für diejenigen unter ihnen, die die Hochschulreife erlangen, ebenso aber für kleine Kinder und ihre Familien attraktiver werden und zur Veränderung der kulturellen Wahrnehmung der Hochschulbildung beitragen. Der Schwerpunkt muss daher auf einer verstärkten Information liegen, beispielsweise im Rahmen von Besuchen in den Schulen, Mentorenprogrammen und lebenslanger Orientierung wie auch umfassenden Sensibilisierungs- und Zugangsstrategien (einschließlich Programme zur Erleichterung des Übergangs zum Studium sowie vorgemerkte Studienplätze).

Die Verbindung zwischen Bildung und Arbeitsleben muss verbessert werden. Die Bildung sollte auch berufliche Kenntnisse vermitteln, um so die Attraktivität der Berufsbildungssysteme zu steigern und ein besseres Gleichgewicht zwischen Personen mit Hochschulabschluss und Personen mit berufspraktischen Qualifikationen zu erreichen. Dies ist umso wichtiger, als die Anforderungen des Arbeitsmarkts sich vor allem mit dem steigenden Bedarf an höher qualifizierten Arbeitnehmern gewandelt haben. Ebenso machen sich andere Faktoren wie die Bevölkerungsalterung und die Jugendarbeitslosigkeit bemerkbar; so wird sich in Europa bis 2050 die Zahl derjenigen, die 65 Jahre oder älter sind, um 65 % erhöhen, während die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 bis 64 Jahre) um 20 % abnehmen wird.

Daher reicht ein frühzeitiges Eingreifen, um die Teilhabe dieser Personen an der Bildung sowie ihre Leistungen zu verbessern, für eine Verbesserung der Beschäftigungsaussichten nicht aus. Für die Berufsbildung müssen flexible, klar definierte Lernwege - Berufsbildungssysteme - entwickelt werden, die auf das kontinuierliche Lernen und den Arbeitmarkt ausgerichtet sind. Durch sie können diejenigen, die eine Ausbildung absolvieren, später mit einem angemessenen Einkommen rechnen.

Auch die Erwachsenenbildung gestattet es den Bürgern, sich auf eine Arbeitswelt im Wandel einzustellen und so ihre Beschäftigungsaussichten zu verbessern. Allerdings ziehen gering qualifizierte Menschen am wenigsten Nutzen aus berufsbegleitenden Lern- und Weiterbildungsangeboten. Nur 10,8 % der erwachsenen Bevölkerung in Europa beteiligen sich am formalen, nichtformalen oder informellen Lernen, d. h. bis zur Erreichung der EU-Benchmark von 12,5 % im Jahr 2010 ist noch ein weiter Weg zurückzulegen.

Die Lernangebote für Erwachsene sind von großem gesellschaftlichem und kulturellem Nutzen (die Teilnehmer werden motiviert und angeleitet, sich in der Gesellschaft zu engagieren, und finden in den Lernzyklus zurück). Allerdings ließen diese Programme im Hinblick auf die Verbesserung der Beschäftigungsaussichten benachteiligter Erwachsener bislang eine eher mittelmäßige Wirkung erkennen. Diese kann auf zweierlei Art verbessert werden:

  • im Verlauf der allgemeinen Bildung durch Partnerschaften zwischen Unternehmen, dem öffentlichen Sektor, den Sozialpartnern und lokalen Organisationen des gemeinnützigen Sektors, die auf die Zielgruppen und ihre Bedürfnisse abgestimmt sind. Sie haben sich als Alternative zum Risiko des Schulabbruchs bereits als erfolgreich erwiesen;
  • im Verlauf der beruflichen Tätigkeit durch Berufsbildungsmaßnahmen in Form von Partnerschaften, die auf die Qualifikationsbedürfnisse der Arbeitgeber ausgerichtet werden. Sie werden den auf dem Arbeitsmarkt bestehenden Qualifikationsbedürfnissen gerecht, dienen aber dazu, das Angebot besser auf die Nachfrage abzustimmen und die Ausbildungs- und Berufswahl zu erleichtern. Sie haben sich als wirksam für die Verbesserung der Beschäftigungschancen benachteiligter Personen erwiesen. Die einzelnen Staaten bieten Informationen wie auch Berufsbildungsprogramme an, was sich auch positiv auf private Investitionen und die von Unternehmen und Arbeitnehmern zu tragenden Kosten auswirkt. Gleichzeitig müssen die Arbeitgeber in die allgemeine und berufliche Bildung investieren, um wettbewerbsfähig zu bleiben und ihrer sozialen Verantwortung (Entwicklung hin zu „lernenden Organisationen") gerecht zu werden.

Maßnahmen der EU

Für die Politik im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung sind die Mitgliedstaaten verantwortlich, jedoch können wechselseitiges Lernen und der Austausch vorbildlicher Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten durch Maßnahmen auf Ebene der EU vorangebracht werden. Daher unterstützt die EU die Mitgliedstaaten im Rahmen der überarbeiteten überarbeiteten Lissabon-Strategie und des Arbeitsprogramms Allgemeine und berufliche Bildung 2010 bei der Integration der Grundsätze Effizienz und Gerechtigkeit in ihre Bildungs- und Berufsbildungssysteme.

Diese Grundsätze sollen ferner bei den Aktivitäten im Bereich der Erwachsenenbildung, bei der Entwicklung eines Europäischen Qualifikationsrahmens und eines Europäischen Rahmens für Statistiken und Indikatoren sowie bei den Forschungsprojekten des Siebten Rahmenprogramms für Forschung und Entwicklung der EU Berücksichtigung finden.

Auch das Aktionsprogramm für lebenslanges Lernen und die länderübergreifende Zusammenarbeit werden mithilfe der Mobilität der Bürger den Erwerb neuer Kompetenzen und die Anpassung an den europäischen Arbeitsmarkt fördern sowie die Qualität und die Vernetzung der Bildungs- und Berufsbildungseinrichtungen in der EU verbessern.

Hintergrund

Die Mitgliedstaaten der EU müssen über qualitativ hoch stehende Bildungs- und Berufsbildungssysteme verfügen, um die Herausforderungen von Wettbewerbsfähigkeit und sozialem Zusammenhalt zu bewältigen. Diese Ziele sind Teil der Lissabon-Partnerschaft für Wachstum und Beschäftigung und der offenen Koordinierungsmethode für soziale Eingliederung und soziale Sicherung. Auf seiner Frühjahrstagung vom 23. und 24. März 2006 verwies der Europäische Rat nicht nur auf die Bedeutung, sondern auch auf die Notwendigkeit einer Beschleunigung des Reformtempos.

Schlüsselwörter des Rechtsakts
  • „Effizienz" bezieht sich auf das Verhältnis zwischen Input und Output in einem Prozess. Systeme sind dann effizient, wenn der Input zum größtmöglichen Output führt. Die relative Effizienz von Bildungssystemen wird in der Regel auf Grundlage von Test- und Prüfungsergebnissen festgestellt, während die Effizienz für Wirtschaft und Gesellschaft anhand der privaten und sozialen Erträge ermittelt wird.
  • „Gerechtigkeit" steht für einen gerechten Umgang mit den Bürgern in der allgemeinen und beruflichen Bildung in Bezug auf Chancen, Zugang, Gleichbehandlung und Ergebnisse. Gerechte Systeme gewährleisten, dass die Ergebnisse der allgemeinen und beruflichen Bildung unabhängig sind vom sozioökonomischen Hintergrund sowie von anderen Faktoren, die zu Benachteiligung in der Bildung führen, und dass die individuellen Lernbedürfnisse berücksichtigt werden.

VERBUNDENE RECHTSAKTE

Der Rat (Bildung, Jugend und Kultur) hat auf seiner Tagung vom 13./14. November 2006 Schlussfolgerungen zur vorliegenden Mitteilung angenommen. Er erinnert darin an die Rolle der Mitgliedstaaten und den Nutzen einer Zusammenarbeit auf europäischer Ebene und verweist auf die Notwendigkeit eines sektorenübergreifenden Ansatzes, wenn Effizienz und Gerechtigkeit im Rahmen des lebenslangen Lernens garantiert werden sollen. Über die positive Aufnahme der Mitteilung der Kommission hinaus erklärt der Rat, dass die Qualität als gemeinsames Ziel aller Formen der allgemeinen und beruflichen Bildung von großer Bedeutung ist. Sie ist nicht nur in Bezug auf Wissensvermittlung und Lernergebnisse von Belang, sondern auch für die Fähigkeit der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung, den individuellen, sozialen und wirtschaftlichen Bedürfnissen gerecht zu werden, sowie für mehr Gerechtigkeit und erhöhtes Wohlergehen.
Die Mitgliedstaaten werden ersucht, einer optimalen Nutzung der Ressourcen von Bildungs- und Berufsbildungssystemen stärker Rechnung zu tragen, indem sie Effizienz und Gerechtigkeit gewährleisten und dafür sorgen, dass die Reformen und Investitionen wirksam auf die Vorschulbildung, auf frühzeitig ansetzende gezielte Programme sowie auf gerechte Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung ausgerichtet werden, deren Ziel es ist, allen Lernenden den Zugang zur Bildung zu ermöglichen. Auch sollte nach Auffassung des Rates ein hochwertiges Lehrangebot besonders gefördert werden. Zudem sind angemessene Finanzmittel für den öffentlichen und den privaten Sektor der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie für die Erwachsenenbildung und die berufliche Fortbildung bereitzustellen. Ebenso sollte eine engere Verbindung zwischen dem Arbeitsleben und der allgemeinen und beruflichen Bildung hergestellt werden: eine Zusammenarbeit mit den Unternehmen im Bereich von Forschung und Entwicklung und mit den Arbeitgebern in Form von aktiven Partnerschaften, die dem Bedarf der Wirtschaft an Kompetenzen Rechnung tragen. Um mehr Qualität, Gerechtigkeit und Effizienz im gesamten Bildungs- und Berufsbildungssystem zu garantieren, müssen Bewertungs- und Überwachungsverfahren sowie Untersuchungen und die Bereitstellung transparenter Informationen gefördert werden, die es ermöglichen, die Ergebnisse der Reformen sowie die potenziellen Anpassungen und Bedürfnisse zu beurteilen wie auch Unterstützung bei der Entwicklung von Lehr- und Lernmethoden und -praktiken zu gewähren. Hierbei werden die Kommission und die Mitgliedstaaten ersucht, mit den entsprechenden Forschungsnetzen zusammenzuarbeiten und den betreffenden Ergebnissen vor allem im Rahmen der Gemeinschaftsprogramme Rechnung zu tragen, insbesondere bei den Zielen des Programms „Allgemeine und berufliche Bildung 2010".

Letzte Änderung: 14.12.2006
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