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Libro Verde sobre las modalidades de transición a la moneda única

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Este Libro Verde se propone disipar, en la medida de lo posible, las incertidumbres que aún suscita la transición a la moneda única (escenario y aclaraciones necesarias sobre el marco jurídico), demostrar su viabilidad técnica y definir posibles pautas de trabajo para propiciar su aceptación por la población.

ACTO

Libro Verde de la Comisión, de 31 de mayo de 1995, sobre las modalidades de transición a la moneda única [COM (1995) 333 final - no publicado en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

A título preliminar, el Libro Verde recuerda las ventajas que supone la unión económica y monetaria: condiciones macroeconómicas rigurosas, factor de estabilidad monetaria internacional, supresión de las distorsiones cambiarias dentro del mercado único, transparencia de los precios.

ESCENARIO DE REFERENCIA PARA LA TRANSICIÓN A LA MONEDA ÚNICA

La elección del escenario de transición a la moneda única debe basarse fundamentalmente en tres criterios: viabilidad técnica, observancia de lo dispuesto en el Tratado, sencillez y flexibilidad con un mínimo de costes. La Comisión se ha decantado por un escenario en tres etapas, que ha considerado preferible a otros (por ejemplo, el paso general a la moneda única en una fecha más tardía). En efecto, la transición debe:

  • ser lo más breve posible para reducir el riesgo de confusión, que menoscabaría la credibilidad del proceso y la determinación de los operadores para llevarlo a cabo;
  • desarrollarse en unas cuantas etapas bien definidas y que reflejen una progresión significativa;
  • ocasionar un mínimo de costes mediante la realización de cambios definitivos;
  • dar confianza al público en el proceso y permitirle acostumbrarse a la moneda única.

El escenario de referencia se divide en tres etapas que se ajustan a la letra, el espíritu y la lógica del Tratado:

  • lanzamiento de la unión económica y monetaria (Etapa A);
  • puesta en marcha efectiva de la UEM y formación de una masa crítica de actividades en ecus (Etapa B);
  • generalización de la moneda única (Etapa C).

La aplicación práctica de este escenario se verá facilitada si las medidas previstas en cada una de las etapas se adoptan, siempre que sea posible, con antelación. Corresponde a los poderes públicos (Consejo, Comisión, Instituto Monetario Europeo/ Banco Central Europeo (BCE), Estados miembros) dar lo antes posible a los distintos agentes indicaciones claras, a fin de convencerles de la inminencia de la UEM y llevarles así a iniciar los preparativos indispensables para que ésta sea un éxito.

Etapa A: lanzamiento de la unión económica y monetaria (UEM)

La etapa A comienza con la decisión del Consejo de formar una unión monetaria, de conformidad con el procedimiento previsto en el Tratado (artículos 121 y 123, antiguos artículos 109 J y 109 L). Durante la misma deben tomarse las medidas oportunas para poner en marcha de forma efectiva la UEM en la etapa B, y en particular ha de constituirse el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC). En conjunción con el sector bancario y financiero, el SEBC comenzará a introducir los instrumentos necesarios para la aplicación de la política monetaria y cambiaria única al principio de la etapa siguiente. De acuerdo con las estimaciones disponibles, cabe suponer que estos preparativos no llevarán más de doce meses.

A fin de crear una dinámica irreversible, el Consejo previsiblemente anunciará, al mismo tiempo, la fecha final de introducción completa de la moneda única (como máximo, cuatro años después del comienzo de la etapa A). El Libro Verde recomienda asimismo que se adopten una serie de medidas al principio de esta etapa, entre las cuales cabe destacar las siguientes:

  • adopción de un marco jurídico que permita introducir la moneda única al iniciarse la etapa B. Esta medida se referiría, en concreto, a las condiciones de utilización de la nueva moneda en función de los distintos sectores y a sus relaciones con las monedas nacionales, a la continuidad de los contratos y obligaciones jurídicas, y a las disposiciones legales por las que se habilitaría a las Administraciones fiscales a percibir pagos en ecus al comienzo de la etapa B;
  • definición de las características y especificaciones técnicas de los billetes y monedas en ecus, de forma que puedan someterse a las adaptaciones necesarias las máquinas expendedoras y los sistemas de información. Las autoridades competentes (IME, institutos nacionales de moneda) decidirán, en principio, la fecha en que comenzarán a fabricarse los billetes y monedas;
  • establecimiento en cada país de una estructura rectora del paso a la moneda única, en la que participen todos los agentes interesados (Administración, banco central, sector privado, consumidores). Este organismo se encargaría de elaborar un plan de adaptación de los servicios públicos nacionales y locales, estableciéndose una coordinación adecuada a nivel comunitario;
  • determinación en cada país, por cada plaza bancaria y financiera, del ritmo y el contenido de las distintas etapas de adaptación técnica de sus miembros, por ejemplo, mediante la elaboración de un plan local de mercado. Dicho plan establecería las condiciones materiales de transición de determinados dispositivos técnicos (los mercados de capitales y sus infraestructuras -cotización, liquidación, entrega y custodia- y los sistemas de pagos al por mayor).

Sería conveniente preparar este conjunto de medidas con la suficiente antelación y algunas de ellas deberían ser adoptadas antes del comienzo de la etapa A. A lo largo de esta etapa, los operadores privados podrían, de forma voluntaria, iniciar o seguir adelante con los preparativos para el paso a la moneda única, lo que facilitaría el correcto desarrollo de la transición.

Etapa B: puesta en marcha efectiva de la unión monetaria y formación de una masa crítica de operaciones en ecus

De acuerdo con lo previsto en el Tratado, la etapa B comenzará con la fijación irrevocable por el Consejo de los tipos de conversión de las monedas participantes y la asunción por el SEBC de la responsabilidad de aplicar la política monetaria única. El ecu dejará entonces de estar definido por una cesta de monedas y pasará a ser una moneda de pleno derecho, de la que cada moneda nacional participante será, en su respectivo territorio, un sustitutivo perfecto con otra denominación. La fijación de los tipos de conversión del ecu no modificará, en sí, su valor externo. La equivalencia entre el ecu cesta y el ecu moneda única será de 1:1. Los mercados cambiarios oficiales de las monedas nacionales participantes en la UEM desaparecerán por completo.

En principio, esta etapa durará tres años, como máximo. En aras de la credibilidad del carácter irreversible del proceso, la Comisión considera importante crear rápidamente una dinámica de introducción de la moneda única, mediante la formación inmediata de una masa crítica de actividades en ecus. La aparición de esta masa crítica se corresponderá con un primer paso importante hacia la moneda única del sector bancario y financiero, que dispondrá de tres años, como máximo, para preparar y llevar a cabo la conversión de sus restantes operaciones y de los sistemas correspondientes.

La referida masa crítica debería delimitarse en concertación con el sector bancario y el IME, al que corresponde la tarea de crear las condiciones necesarias para la aplicación de la política monetaria única. Por su parte, la Comisión opina que la definición de la masa crítica debe ser lo más amplia posible y englobar, como mínimo, la política monetaria y cambiaria única, los mercados interbancario, monetario, de divisas y de capitales, las nuevas emisiones de deuda pública y los sistemas de pagos al por mayor:

  • la política monetaria y cambiaria única debería definirse y aplicarse en ecus a partir del comienzo de esta etapa. El SEBC efectuaría transacciones en ecus con todos los agentes implicados en la política monetaria (bancos centrales nacionales, banca) y en toda la gama de instrumentos vinculados a la misma (refinanciación, mercado abierto y, de forma más general, operaciones a corto plazo). Asimismo, en materia cambiaria, el SEBC intervendría exclusivamente en ecus frente a las monedas de terceros países (dólar, yen, etc.). La liquidación de las operaciones relacionadas con la política monetaria se realizaría a través del sistema de pagos TARGET, que, de acuerdo con lo prometido por el IME, será operativo a finales de 1996;
  • las nuevas emisiones de deuda pública se efectuarían en ecus a partir del comienzo de la etapa B, siempre que ello resultara técnicamente factible. Entrarían en este supuesto los inversores institucionales y los valores con vencimiento posterior al final de la etapa C. Los emisores privados podrían seguir el mismo camino;
  • los mercados interbancario, monetario y de capitales ligados al funcionamiento de la política monetaria única deberían también, dada su mundialización, operar en ecus desde el comienzo de la etapa B. El paso a la moneda única afectaría ante todo a los bonos del Tesoro y las obligaciones, así como a sus productos derivados. Todos los agentes de estos mercados (bancos, fondos de inversión, compañías de seguros, inversores institucionales, intermediarios) operarían en ecus, al igual que los correspondientes sistemas de cotización, liquidación, entrega y custodia;
  • los sistemas de liquidación al por mayor (TARGET y el sistema privado de compensación de la Asociación Bancaria del Ecu) podrán, en principio, tramitar los pagos de elevado importe en ecus.

La formación en esta etapa de una masa crítica de operaciones en ecus tendría implicaciones diferentes para las grandes categorías de agentes, dado que la moneda nacional seguiría prevaleciendo en las relaciones entre los operadores bancarios y la gran mayoría de sus clientes (empresas, consumidores) hasta la etapa C. Por ello:

  • para los bancos y las entidades financieras, el principio de la transición a la moneda única tendría lugar a través de la política monetaria y cambiaria única, el mercado de capitales y los correspondientes sistemas de liquidación. La masa crítica englobaría, pues, esencialmente actividades de mercado que constituyen una categoría homogénea y dotada de su propio sistema de tratamiento. La transición de los demás sistemas de información y gestión tendría lugar a lo largo de la etapa B, según lo previsto en el plan local de mercado y de acuerdo con un planteamiento descentralizado y coordinado por las autoridades pertinentes. El paso a la moneda única de la banca minorista, que comporta un volumen importante de transacciones de escasa cuantía, se efectuaría en cuanto lo permitiera el grado de preparación de los sistemas nacionales de pagos;
  • las Administraciones desempeñarían un papel precursor durante la etapa B, de acuerdo con el plan de adaptación adoptado por las estructuras rectoras nacionales en la etapa anterior. Asimismo, convendría hacer posible el pago en ecus de determinados impuestos. De forma más general, las principales partidas del gasto público deberían denominarse y, en cuanto fuese posible, liquidarse en ecus, moneda en la que debería realizarse también la presentación del presupuesto nacional. Por otra parte, debería encomendarse a las Administraciones Públicas la tarea de informar sistemáticamente a los usuarios;
  • en el sector privado no bancario, los operadores podrían, si su entorno lo permite, efectuar en ecus algunas de sus operaciones. Entre las empresas, las más activas en el comercio internacional podrían optar rápidamente por realizar en ecus la totalidad o parte de sus actividades durante la etapa B. Las demás tendrían probablemente menos motivaciones para anticipar la introducción de la moneda única;
  • los consumidores seguirían utilizando esencialmente la moneda nacional, debido a la relativa escasez de medios de pago en ecus. Con todo, la emulación y la demanda del público podrían llevar rápidamente a algunos operadores privados a ofrecer servicios en ecus. No obstante, esta tendencia dependerá de la capacidad de los correspondientes sistemas de pagos para funcionar en ecus. De manera más general, debería fomentarse sistemáticamente la información de los ciudadanos, ya sea por iniciativa pública o privada, por ejemplo, a través de la doble indicación de precios.

Etapa C: generalización de la moneda única

El comienzo de esta etapa se anunciaría al iniciarse la etapa A. No obstante, podría empezar mucho antes de la fecha anunciada, si el Consejo de los Jefes de Estado y de Gobierno así lo decidiese atendiendo a circunstancias favorables. Su duración correspondería al tiempo necesario para canjear los billetes y monedas, es decir, idealmente unas cuantas semanas. Esta etapa marcaría la conclusión del proceso de introducción de la moneda única y se caracterizaría por lo siguiente:

  • se efectúa el canje de los billetes y monedas;
  • únicamente el ecu tiene fuerza liberatoria;
  • concluye la transición de los bancos y el sistema financiero; todos los medios de pago bancarios (transferencias, cheques, tarjetas electrónicas) se convierten a ecus de concierto con los sistemas de liquidación nacionales;
  • el sector privado no bancario utiliza exclusivamente el ecu en todas sus operaciones.

El canje material debe prepararse meticulosamente. En ciertos casos (reprogramación de las cajas registradoras, de los cajeros automáticos y de las máquinas expendedoras), esta operación comenzaría con bastante antelación, con la difusión de información sobre las especificaciones técnicas de los billetes y monedas, a fin de poder realizar las adaptaciones oportunas en los programas informáticos y las máquinas. Sería conveniente que se llevara a cabo en un plazo muy breve, para evitar las complicaciones que supondría un largo período de doble circulación monetaria. Las antiguas monedas podrían canjearse gratuitamente en los bancos centrales nacionales, durante el período legal previsto en cada país.

Habida cuenta de que se trata de un cambio de enorme envergadura y sin precedentes, la Comisión considera que un plazo de cuatro años, como máximo, entre el lanzamiento de la UEM (etapa A) y la generalización de la moneda única (etapa C) no es a priori excesivo. En cualquier caso, este plazo podría acortarse. La duración de este escenario depende, en gran parte, de factores tales como la preparación del público en general y de imperativos de orden técnico (plazos para la preparación del sector bancario y la fabricación de los billetes y monedas en ecus).

Por ahora, resulta difícil determinar con precisión el tiempo que resultará necesario para la familiarización del público con la moneda única y la preparación técnica de los operadores. No obstante, siempre que las autoridades se muestren dispuestas a adoptar las medidas preparatorias antes, incluso, de que comience la etapa A y que la masa crítica sea lo suficientemente amplia, la duración de la etapa B podrá reducirse. De ahí que la Comisión proponga que los plazos indicados en el escenario de referencia se consideren plazos máximos y que las fechas que fije el Consejo sean fechas límite.

EL PAPEL DE LOS DISTINTOS AGENTES

El Libro Verde incluye un análisis de las consecuencias sectoriales del escenario de referencia para las grandes categorías de usuarios de la moneda única. Este primer intento de evaluación global va acompañado de un llamamiento a los interesados, cuya colaboración se solicita con vistas a comprobar o mejorar la viabilidad del escenario de referencia propuesto.

La estrategia de transición a la moneda única preconizada en el Libro Verde pretende reducir al mínimo los trastornos ocasionados por un cambio de tal amplitud a las diferentes categorías de usuarios, cuya implicación en el proceso no es ni uniforme ni simultánea. Los diversos agentes se verán afectados en distinto grado y, en algunos casos, en diferentes momentos, según las etapas. El objetivo consiste en lograr en el momento oportuno la movilización de los sectores clave, realizando los cambios estrictamente necesarios para una transición armónica de los operadores a la moneda única y la total introducción de ésta en la etapa C. La aplicación íntegra del escenario de referencia no puede exceder de cuatro años e interesará a todos aquellos que utilizan la moneda.

El sector bancario y financiero será uno de los primeros interesados, puesto que la política monetaria y cambiaria única en ecus arrastrará tras de sí las operaciones de mercado y los correspondientes sistemas al comienzo de la etapa B. El Libro Verde estudia las implicaciones técnicas de este cambio para la organización bancaria, que se verá afectada a lo largo de toda esta etapa en todos sus aspectos técnicos (sucesivamente, mercado de capitales, sistemas de pagos, contabilidad general y, finalmente, clientes). El Libro Verde preconiza un planteamiento coordinado, por ejemplo a través de planes locales de mercado elaborados bajo los auspicios de las autoridades nacionales y profesionales, con vistas a garantizar la coherencia y la sincronización de los preparativos. La introducción de la moneda única en las relaciones con la clientela de particulares no tendrá lugar sino en la etapa C, con la puesta en circulación de billetes y monedas en ecus. La Comisión organizará una concertación con los bancos, las entidades financieras y los usuarios de sistemas de pagos, a fin de precisar el concepto de masa crítica en la etapa B, el alcance de los planes locales de mercado, el impacto sobre los mercados y la interoperabilidad de los sistemas de pagos y, de forma más general, para conocer sus reacciones y sugerencias en relación con el Libro Verde.

Las Administraciones desempeñarán también, desde un principio, un papel fundamental en la introducción de la moneda única, tanto en el plano nacional como comunitario. Los frentes de actuación son múltiples: modificaciones legislativas, nuevas emisiones en ecus al comienzo de la etapa B, capacidad para percibir pagos en ecus en la etapa B -en particular fiscales-, introducción de la moneda única en las operaciones presupuestarias, información sistemática a los ciudadanos, en concreto mediante la doble indicación de tarifas, etc. Con vistas a definir de forma concreta esta función precursora, indispensable para lograr la confianza de los operadores económicos y los ciudadanos, la Comisión propone la creación sistemática de grupos de trabajo que examinen las consecuencias de la introducción del ecu en las Administraciones nacionales, e invita a éstas a remitirle, con vistas a un intercambio de pareceres, sus proyectos para facilitar la transición armoniosa a la moneda única.

Las empresas, salvo excepción, sólo se verán realmente afectadas por el ecu en la etapa C. No obstante, es importante que empiecen lo antes posible a reflexionar sobre esta evolución, preparando estrategias de transición a la moneda única que hagan posible, en su momento, una conversión sin demasiados trastornos de sus actividades básicas (manipulación de efectivo, ventas, contabilidad, caja, fiscalidad, gestión del personal, etc.). En algunos casos (comercio intraeuropeo), les resultará incluso ventajoso anticipar la introducción del ecu en la etapa B, sobre todo a aquellas que recurran intensamente al mercado de capitales. Asimismo, esta anticipación puede suponer una ventaja comercial significativa. La Comisión sugiere que toda organización representativa designe sin demora a un "corresponsal para la moneda única" que se encargue de informar al respecto a las empresas afiliadas y que cada Estado miembro cree una estructura de concertación con el sector privado, a fin de poner en común la información y la experiencia necesarias para una transición satisfactoria.

Los consumidores determinarán, en gran medida, el éxito de la introducción de la moneda única, aun cuando ésta no les afecte materialmente hasta la etapa C, en la que se pondrán en circulación los billetes y monedas en ecus y se retirarán definitivamente las monedas nacionales. Es importante preparar con rigor a los ciudadanos para este cambio, mediante la organización de campañas de comunicación adecuadas (por ejemplo, fomentando la doble indicación de los precios en la etapa B) por parte de los operadores públicos o privados y el establecimiento de una protección jurídica suficiente en la etapa C (por ejemplo, de cara a la información que deberá facilitarse a la clientela o a las condiciones de redondeo en la conversión a ecus de las monedas nacionales). La Comisión se propone intensificar el diálogo con los organismos representativos de los consumidores, a fin de llegar a un consenso con las demás categorías de usuarios de moneda sobre la conveniencia de regular, a nivel comunitario, la doble indicación de precios.

MARCO JURÍDICO DEL ECU

La seguridad jurídica de los usuarios de moneda constituye una de las mayores prioridades para garantizar el éxito de la introducción general del ecu. El Libro Verde analiza los cinco principales aspectos en los que la creación de la moneda única suscita aún cierta incertidumbre:

  • régimen jurídico del ecu en la etapa B;
  • régimen jurídico de las denominaciones nacionales derivadas en la etapa B;
  • curso legal de la moneda única en la etapa C;
  • necesaria continuidad de los contratos vigentes al pasar a la etapa B y, posteriormente, C;
  • cuestiones jurídicas relacionadas con los billetes en ecus (p. ej., falsificación).

La continuidad de las obligaciones jurídicas constituye uno de los principios rectores del paso a la moneda única. Con vistas a garantizar la estabilidad de toda situación jurídica o contractual, la Comisión solicita a los Estados miembros que le comuniquen las medidas legales que resultan necesarias para que el ecu pueda contar con una base de utilización equivalente a la de la moneda nacional a partir del comienzo de la etapa B. La Comisión pretende así poder presentar las propuestas legislativas necesarias para garantizar a los usuarios de la futura moneda única la oportuna seguridad jurídica.

COMUNICACIÓN

La comunicación representa uno de los mayores retos de cara al éxito de la moneda única, que, hoy por hoy, suscita muchas dudas y es objeto de un enorme desconocimiento. Con vistas a lograr el apoyo del público al objetivo de una moneda única contenido en el Tratado de la Unión Europea, es fundamental poner en marcha una estrategia global de comunicación que se adapte a cada etapa de la UEM y vaya dirigida a las distintas grandes categorías de usuarios. Con esta actuación se pretende estimular al sector privado y las Administraciones Públicas a llevar a cabo los preparativos técnicos necesarios. Asimismo, se intenta propiciar la aceptación de la nueva moneda europea entre el público. Este programa de comunicación adoptará diversas formas (educación escolar, formación profesional, artículos de prensa, programas de radio o televisión, etc.) en función de los agentes a los que vaya dirigido.

Última modificación: 02.10.2002
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