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Iniciativa en favor de los países pobres altamente endeudados (PPAE)

La iniciativa a favor de los países pobres altamente endeudados (PPAE) es un mecanismo internacional de reducción de la carga de la deuda que proporciona asistencia especial a los países más pobres. La iniciativa se lanzó en la Cumbre del G7 celebrada en Lyón, Francia, en 1996 en respuesta a una propuesta del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI). Cuenta con el apoyo pleno de la Unión Europea y sus Estados miembros. La iniciativa se revisó y consolidó en 1999 tras la Cumbre del G7 celebrada en Colonia, Alemania, y se ha dado a conocer como «Iniciativa PPAE Reforzada». Con una duración inicial de dos años, ha sido prorrogada cuatro veces (en 1998, 2000, 2002 y 2004). La última prórroga afectará al número de países que pueden beneficiarse de la iniciativa, que pasará a ser de 50 aproximadamente.

Objetivo
El objetivo principal de la iniciativa es reducir la carga de la deuda de los países pobres a un nivel considerado como sostenible. Representa un avance significativo, ya que sitúa la reducción de la carga de la deuda en el contexto de la reducción de la pobreza, ya que su objetivo es garantizar que no se vean afectados las reestructuraciones necesarias ni el desarrollo de un país por el servicio de una carga de la deuda insostenible. También se exige de los PPAE que apliquen estrategias de reducción de la pobreza claramente definidas. La iniciativa presenta varias facetas: reducción/cancelación de la carga de la deuda y reforma de la política estructural y social, centrada en especial en la prestación de servicios básicos de asistencia sanitaria y de educación. Es la primera vez que participan todas las categorías de acreedores: bilaterales, multilaterales y comerciales.

Financiación de la iniciativa PPAE
El coste total de la ayuda a los 28 países que han alcanzado el «punto de decisión» (veáse más adelante) y a los 13 países que podrían acceder a la reducción de la deuda gracias al refuerzo de la iniciativa en favor de los países pobres altamente endeudados se estima en aproximadamente 61 000 millones de dólares en valor actualizado neto de 2004. La financiación se divide a partes prácticamente iguales entre dos tipos principales de acreedores:

  • Acreedores bilaterales y comerciales
    Se incluyen aquí gobiernos nacionales a título individual y empresas privadas.
  • Acreedores multilaterales
    Se trata de bancos multilaterales, como el Banco Mundial y el FMI, e instituciones financieras regionales como el Banco Africano de Desarrollo.

La reducción de la carga de la deuda concedida por de instituciones financieras multilaterales se aborda en general en el marco del Fondo Fiduciario PPAE, que es administrado por el Banco Mundial. El Fondo está constituido por contribuciones procedentes de una serie de instituciones multilaterales y bilaterales. La Unión Europea es un importante contribuidor al Fondo.

Países destinatarios
La iniciativa se ha concebido para ayudar a los países que no pueden llegar a una carga de la deuda viable sólo a través de mecanismos tradicionales de escalonamiento y reducción de la deuda. Estos países deben seguir programas de ajuste financiados por el FMI y el Banco Mundial y deben aplicar una estrategia de reducción de la pobreza para garantizar que los beneficios obtenidos con la asistencia especial concedida a través de la iniciativa PPAE se utilicen para favorecer su desarrollo. Las condiciones específicas a las que deben atenerse para poder optar a esta ayuda se describen a continuación.

En noviembre de 2001 más de 40 países, entre los que se incluyen algunos países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), fueron clasificados como países pobres altamente endeudados, aunque no todos ellos eran aún elegibles para recibir asistencia en el marco de la iniciativa PPAE, ni lo serán automáticamente.

Fases de la iniciativa PPAE
La iniciativa PPAE tiene dos fases. En una primera fase, los países deben adoptar una serie de medidas para ser considerados elegibles para poder aspirar a una reducción provisional de la carga de la deuda (punto de decisión). Una vez aceptados, tienen acceso a una fórmula provisional para reducir la carga de la deuda y deben aplicar determinadas políticas y cumplir determinadas condiciones para poder recibir asistencia plena (punto de realización). El proceso es muy flexible, ya que no hay un calendario fijo para la realización de las dos etapas.

Fase 1: hacia el punto de decisión
Antes de poder optar a una ayuda en el marco de la iniciativa PPAE, los países deben normalizar sus relaciones con las instituciones multilaterales y alcanzar un acuerdo para la liquidación de posibles retrasos. A continuación deben adoptar programas de ajuste y reforma apoyados por el FMI y el Banco Mundial y deben establecer un historial probado de ejecución de esos programas. También deben adoptar un documento de estrategia especial de lucha contra la pobreza (DELP). Durante esta primera fase los países solicitantes siguen beneficiándose de los mecanismos «tradicionales» de reducción de la carga de la deuda, lo que se traduce en acuerdos con los acreedores bilaterales del Club de París.

Una vez hecho esto, se hace un análisis de la deuda restante para determinar el carácter sostenible de la deuda exterior pendiente de un país y establecer si puede beneficiarse de la iniciativa PPAE. Se trata del «punto de decisión». Dicha decisión no se toma en función del importe nominal de la deuda exterior del país, sino del «valor neto actual» de la deuda, que tiene en consideración otros factores importantes para determinar la carga real.

La deuda se considera insostenible cuando su nivel en relación con los ingresos de exportación superan un coeficiente fijado en el 150 %. En los casos especiales de economías muy abiertas, donde los factores externos por sí solos pueden no reflejar adecuadamente la carga fiscal de la deuda externa, el coeficiente se puede establecer por debajo del 150 %, siempre que el país cumpla determinadas condiciones.

Durante este periodo, es práctica extendida que los acreedores bilaterales y comerciales reprogramen las obligaciones que llegan a vencimiento con el fin de garantizar una reducción del 90 % del valor neto actual de la deuda contraída con ambos tipos de acreedores. El Banco Mundial y el FMI proponen una fórmula de «asistencia provisional» y otros acreedores multilaterales se plantean hacer lo mismo.

Fase 2: hacia el punto de realización
Una vez que un país es elegible para recibir ayuda en el marco de la iniciativa, se le puede reducir la carga de la deuda por encima de la reducción derivada de los mecanismos tradicionales. Para llegar al «punto de realización» y poder beneficiarse de una ayuda plena, el país debe establecer un nuevo historial de buenos resultados en los programas de ajuste y de reforma financiados por el FMI/el Banco Mundial y cumplir otros requisitos. No se impone ningún plazo para la realización de esta segunda fase, pero la calificación para recibir la ayuda completa en virtud de la iniciativa depende principalmente de 3 factores:

  • la puesta en práctica satisfactoria de reformas clave de política estructural acordadas en el punto de decisión;
  • el mantenimiento de una estabilidad macroeconómica;
  • la adopción y puesta en práctica de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza durante al menos un año.

Una vez que un país ha cumplido estos criterios llega al «punto de realización» y está calificado para recibir la ayuda restante que le permitirá alcanzar un nivel viable de deuda, lo que implica lo siguiente:

  • Acreedores bilaterales y comerciales: una reducción del valor neto actual de la deuda, proporcional a su exposición global al PPAE. Muchos han anunciado que condonarán la deuda por encima de lo previsto en la iniciativa PPAE. El Club de París, una agrupación no oficial de países acreedores, ha indicado que podría reducir el volumen de la deuda elegible hasta un 90% en términos de valor actual.
  • Acreedores multilaterales: (nueva) reducción para alcanzar niveles viables de deuda.

Papel de la Unión Europea
La UE y sus Estados miembros son protagonistas importantes de esta iniciativa, reflejando así su importancia como socios del desarrollo en la escena internacional. En una comunicación al Consejo de 1999, la Comisión Europea subrayaba su planteamiento de la iniciativa y prometía aportaciones a los países ACP, a países latinoamericanos y a algunos países de Asia. La mayor parte de su ayuda a la iniciativa PPAE se destina a los países ACP. La Unión desempeña un doble papel, al participar como acreedor y como donante, proporcinando al mismo tiempo ayuda para reducir la carga de la deuda y aportaciones directas a algunos países PPAE y al Fondo Fiduciario PPAE. La Comisión Europea, que gestiona la contribución financiera de la UE a la iniciativa, firmó dos convenios de financiación en julio de 2000 que regulan la contribución de la UE al Fondo Fiduciario (UE donante) y al Banco Europeo de Inversiones (UE acreedor). Actualmente, la contribución total de la Comisión Europea a la iniciativa PPAE es de más de 1 600 millones de euros.

Avance
La iniciativa PPAE ha tenido ya un impacto positivo en los países pobres altamente endeudados. Son 28 los países que han alcanzado el punto de decisión hasta la fecha y que pueden beneficiarse de una reducción provisional. De ellos, 18 han alcanzado el punto de realización. La mayoría de estos países está en África Subsahariana.

La iniciativa PPAE por sí sola no es una panacea y sigue provocando críticas de los círculos académicos, ONG y colectivos de la sociedad civil. La financiación de PPAE, el uso de los recursos PPAE, la elegibilidad de países de renta media con un alto porcentaje de población en situación de pobreza, la sostenibilidad de la deuda, la reducción de pobreza y el problema de la adicionalidad son algunas de las cuestiones clave que se están debatiendo actualmente.

Última modificación: 14.12.2005
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