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Libro bianco sui servizi d'interesse generale

Presentato come estensione del Libro verde sui servizi d'interesse generale, il Libro bianco della Commissione europea illustra i criteri adottati dall'Unione europea per favorire lo sviluppo di servizi di interesse generale di alta qualità. In esso figurano i principali elementi di una strategia tesa a garantire che tutti i cittadini e tutte le imprese dell'UE possano beneficiare di servizi di alta qualità e a prezzi accessibili.

ATTO

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 12 maggio 2004, intitolata «Libro bianco sui servizi d'interesse generale» [COM(2004) 374 def. - Non pubblicata nella Gazzetta Ufficiale].

SINTESI

Il presente Libro bianco espone le conclusioni che la Commissione ha tratto da un'ampia consultazione pubblica (DE), (EN), (FR) avviata sulla base del Libro verde. Da essa sono emerse importanti differenze nei punti di vista e nelle prospettive; tuttavia si registra un consenso sulla necessità di garantire una combinazione armoniosa di meccanismi di mercato e funzioni di servizio pubblico. Il Libro bianco illustra la strategia adottata dalla Commissione per sviluppare un ruolo positivo dell'Unione europea come promotrice dello sviluppo di servizi di interesse generale di alta qualità e presenta i principali elementi di una strategia tesa a garantire che tutti i cittadini e tutte le imprese dell'Unione possano beneficiare di servizi di alta qualità e a prezzi accessibili.

Con la pubblicazione del Libro bianco la Commissione non intende concludere il dibattito sviluppatosi a livello europeo. L'obiettivo è piuttosto quello di contribuire alle attuali discussioni e attribuire loro una nuova dimensione, mediante la definizione del ruolo dell'Unione e di un quadro che consenta a tali servizi di funzionare in maniera efficiente.

I SERVIZI D'INTERESSE GENERALE: UNA COMPONENTE ESSENZIALE DEL MODELLO EUROPEO E UNA RESPONSABILITÀ COMUNE DI AUTORITÀ PUBBLICA NELL'UNIONE EUROPEA

Il Libro bianco sottolinea l'importanza dei servizi d'interesse generale in quanto pilastro del modello europeo di società, così come l'esigenza di garantire la fornitura di servizi di interesse generale di alta qualità e a prezzi accessibili a tutti i cittadini e a tutte le imprese dell'Unione europea. Nell'Unione i servizi di interesse generale rimangono essenziali per garantire la coesione sociale e territoriale e salvaguardare la competitività dell'economia europea.

L'erogazione dei servizi di interesse generale può essere organizzata in collaborazione con il settore privato o affidata a imprese pubbliche o private. Per contro, la definizione degli obblighi e delle funzioni del servizio pubblico spetta alle autorità pubbliche ai relativi livelli di competenza. Queste ultime sono inoltre responsabili della regolamentazione del mercato e devono garantire che gli operatori svolgano le funzioni di servizio pubblico che sono state loro affidate.

In questo contesto, il Libro bianco precisa che la responsabilità dei servizi d'interesse generale è condivisa dall'Unione europea e dagli Stati membri. Questa nozione di responsabilità comune è alla base del disposto dell' articolo 16 del trattato CE, secondo il quale la Comunità e gli Stati membri devono garantire, attraverso le proprie politiche e nell'ambito delle rispettive competenze, che gli operatori di servizi di interesse economico generale possano assolvere i loro compiti. Il diritto degli Stati membri di assegnare specifici obblighi di servizio pubblico agli operatori economici e di garantire il rispetto di tali obblighi è riconosciuto anche implicitamente dall' articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE.

Il trattato CE fornisce alla Comunità una serie di mezzi per permettere agli utenti di beneficiare, nell' ambito dell'Unione europea, di servizi di interesse generale di alta qualità e a prezzi accessibili. A tal proposito, la Commissione ritiene che la Comunità disponga di poteri adeguati e sufficienti a garantire il mantenimento e lo sviluppo di servizi efficienti in tutta l'Unione; nondimeno essa reputa che spetti soprattutto alle autorità nazionali, regionali e locali competenti definire, organizzare, finanziare e controllare i servizi di interesse generale.

PRINCIPI GUIDA DELL'APPROCCIO DELLA COMMISSIONE

L'approccio della Commissione poggia su una serie di principi che trovano riflesso nelle politiche settoriali della Comunità e che possono essere illustrati sulla base dei risultati del dibattito sul Libro verde:

  • consentire alle autorità pubbliche di operare nell'interesse dei cittadini:
    La Commissione rispetta il ruolo fondamentale degli Stati membri e delle autorità regionali e locali nel settore dei servizi di interesse generale. Le politiche comunitarie riguardanti i servizi di interesse generale prevedono vari livelli di intervento e l'impiego di diversi strumenti, nel rispetto del principio di sussidiarietà;
  • realizzare gli obiettivi del servizio pubblico all'interno di mercati aperti e competitivi:
    Un mercato interno aperto e concorrenziale, da una parte, e lo sviluppo di servizi d'interesse generale di alta qualità, accessibili e a prezzi abbordabili, dall'altra, sono obiettivi compatibili;
  • garantire la coesione e l'accesso universale:
    L'accesso di tutti i cittadini e di tutte le imprese a servizi di interesse generale di alta qualità e a prezzi abbordabili in tutto il territorio degli Stati membri è indispensabile per la promozione della coesione sociale e territoriale nell'Unione europea, ivi compresa l'eliminazione degli svantaggi causati dalla mancanza di accessibilità nelle regioni ultraperiferiche;
  • mantenere un elevato livello di qualità e di sicurezza:
    Oltre a fornire servizi d'interesse generale di alta qualità, la Commissione intende garantire l'incolumità fisica dei consumatori, degli utenti, di tutte le persone che partecipano alla produzione e all'erogazione di tali servizi e del pubblico in generale, assicurando anche la protezione contro eventuali minacce, quali ad esempio gli attentati terroristici e le catastrofi naturali;
  • garantire i diritti dei consumatori e degli utenti:
    Tali diritti riguardano in particolare l'accesso ai servizi, ivi compresi i servizi transfrontalieri, in tutto il territorio dell'Unione e per tutti i gruppi della popolazione, il prezzo contenuto dei servizi, con regimi speciali per le fasce a basso reddito, la sicurezza materiale, la protezione e l'affidabilità, la continuità, l'elevato livello di qualità, la varietà, la trasparenza e l'accesso alle informazioni fornite dagli operatori e dalle autorità di regolamentazione;
  • controllare e valutare il funzionamento delle prestazioni:
    La Commissione ritiene che valutazioni e controlli sistematici rappresentino uno strumento essenziale per mantenere e sviluppare all'interno dell'Unione europea dei servizi di interesse generale accessibili, di alta qualità, efficienti e a prezzi abbordabili. La valutazione dovrebbe tener conto delle varie dimensioni, comprendendo tutti gli aspetti giuridici, economici, sociali ed ambientali in questione; inoltre dovrebbe considerare le caratteristiche specifiche del settore esaminato e le diverse situazioni relative ai singoli Stati membri e alle loro regioni;
  • rispettare la diversità dei servizi e delle situazioni:
    Poiché le esigenze e le preferenze degli utenti e dei consumatori differiscono a seconda delle rispettive realtà economiche, sociali, geografiche e culturali, occorre preservare la diversità dei servizi. Ciò riguarda in particolare i servizi sociali e sanitari, così come la radiodiffusione;
  • aumentare la trasparenza:
    Il principio di trasparenza è un concetto chiave per lo sviluppo e l'attuazione di politiche pubbliche riguardanti i servizi di interesse generale. Tale principio assicura alle autorità pubbliche di poter esercitare le proprie competenze; inoltre, esso garantisce la possibilità di fare scelte democratiche e di rispettarle. Questo principio dovrebbe essere applicato a tutti gli aspetti del processo di erogazione del servizio e dovrebbe riguardare la definizione delle funzioni del servizio pubblico, l'organizzazione, il finanziamento e la regolamentazione dei servizi, nonché la produzione e la valutazione degli stessi, compresi i meccanismi di gestione delle azioni legali;
  • garantire la certezza giuridica:
    La Commissione è consapevole del fatto che l'applicazione del diritto comunitario ai servizi di interesse generale potrebbe sollevare problemi complessi. Essa si adopererà pertanto per migliorare la certezza giuridica riguardante l'applicazione del diritto comunitario all'erogazione dei servizi d'interesse generale. Essa ha già effettuato un aggiornamento della normativa sugli appalti pubblici ed ha promosso una serie di iniziative nel settore degli aiuti di Stato e dei partenariati pubblico-privati.

NUOVI ORIENTAMENTI PER UNA POLITICA COERENTE

Una delle questioni essenziali sollevate nel quadro della consultazione pubblica riguardava la necessità di una direttiva quadro sui servizi di interesse generale. I pareri espressi a tal riguardo nell'ambito della consultazione pubblica erano divergenti e il Parlamento europeo e diversi Stati membri rimangono tuttora scettici in proposito.

Di conseguenza non è accertato che una direttiva quadro rappresenti attualmente la strategia più adeguata e che essa apporti sufficiente valore aggiunto. La Commissione ritiene quindi che non sia opportuno, per il momento, presentare una proposta di questo tipo. In linea generale essa cercherà di sviluppare il suo approccio settoriale, proponendo, ove opportuno, norme specifiche che consentano di tener conto delle esigenze e delle situazioni particolari di ciascun settore.

La Commissione riesaminerà la fattibilità e l'esigenza di una normativa quadro per i servizi d'interesse generale con l'entrata in vigore del trattato costituzionale, con particolare riferimento alla nuova base giuridica che verrebbe introdotta attraverso l'articolo III-6, il quale recita: « Fatti salvi gli articoli III-55, III-56 e III-136, in considerazione dell'importanza dei servizi d'interesse economico generale in quanto servizi ai quali tutti nell'Unione attribuiscono un valore e del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione della Costituzione, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, segnatamente economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i rispettivi compiti. La legge europea definisce detti principi e condizioni". Inoltre, la Commissione analizzerà nel 2005 la situazione dei servizi di interesse generale nell'Unione europea e verificherà l'esigenza di eventuali misure orizzontali. Essa intende presentare una relazione sulle relative conclusioni prima della fine del 2005.

Sulla base dei risultati della consultazione pubblica, la Commissione ritiene inoltre necessaria un'ulteriore opera di chiarimento e di semplificazione del quadro normativo che disciplina il finanziamento degli obblighi di servizio pubblico (le compensazioni). Essa intende adottare un pacchetto di misure con questa finalità al più tardi nel luglio del 2005. La maggior parte dei provvedimenti del pacchetto sono già stati presentati sotto forma di progetti per consultazione.

Dal dibattito pubblico è altresì emersa l'esigenza di un quadro chiaro e trasparente per la selezione delle imprese incaricate della gestione di un servizio di interesse generale. La Commissione intende esaminare la legislazione comunitaria che consente di aggiudicare in modo trasparente le concessioni dei servizi. Essa ha perciò avviato un'ampia consultazione sugli aspetti dei partenariati pubblico-privati riguardanti gli appalti.

Il Libro verde ha anche destato grande attenzione tra le parti interessate nel settore dei servizi sociali e sanitari, le quali hanno dato voce a un'esigenza di maggiore prevedibilità e chiarezza onde garantire un più agevole sviluppo di questi servizi. La Commissione è del parere che sia utile elaborare un approccio sistematico che permetta di individuare e riconoscere le caratteristiche specifiche dei servizi sociali e sanitari di interesse generale e di definire meglio il quadro in cui tali servizi operano e possono essere ammodernati. Tale approccio sarà illustrato in una comunicazione sui servizi sociali di interesse generale (inclusi i servizi sanitari), che verrà adottata nel corso del 2005.

La valutazione delle prestazioni a livello comunitario e nazionale è fondamentale per garantire lo sviluppo di servizi d'interesse generale accessibili, di alta qualità e a prezzi abbordabili in un contesto caratterizzato da costanti mutamenti. La Commissione assume l'impegno di intensificare e migliorare il suo lavoro di valutazione nel settore dei servizi di interesse generale.

Sul piano interno, la normativa settoriale a livello comunitario riguarda essenzialmente le grandi industrie in rete. Secondo la Commissione, la consultazione pubblica ha confermato tale approccio. Essa terrà conto dei risultati di tale consultazione nell'ambito dei riesami già previsti nei diversi settori.

Sul piano internazionale, la Commissione è impegnata a garantire la coerenza tra il quadro normativo interno della Comunità e gli obblighi assunti dalla Comunità e dai suoi Stati membri nell'ambito degli accordi commerciali internazionali. Essa intende inoltre promuovere i servizi di interesse generale nell'ambito della cooperazione allo sviluppo.

ATTI CONNESSI

Risoluzione del Parlamento europeo, del 13 gennaio 2004, sul Libro verde sui servizi d'interesse generale [A5-0484/2003].
Il Parlamento si compiace della pubblicazione del Libro verde da parte della Commissione e invita quest'ultima a presentare un ulteriore esame entro l'aprile 2004. Esso ritiene che alcuni servizi di interesse generale, come l'istruzione, la sanità pubblica, l'edilizia popolare, ma anche i servizi di interesse generale volti a mantenere o ad aumentare il pluralismo dell'informazione e la diversità culturale,vadano esclusi dal campo di applicazione della normativa comunitaria in materia di concorrenza. Inoltre, il Parlamento invita la Commissione a difendere tale posizione nel corso dei negoziati nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio e dell' Accordo generale sul commercio dei servizi. Esso ritiene che non sia possibile né pertinente elaborare definizioni comuni dei servizi di interesse generale e degli obblighi di servizio pubblico che ne derivano, ma reputa che l'Unione europea debba stabilire dei principi comuni, tra cui universalità e parità di accesso, continuità, sicurezza, adattabilità, qualità, efficienza, accessibilità dei prezzi, trasparenza, protezione dei gruppi sociali più svantaggiati, protezione degli utenti, dei consumatori e dell'ambiente e partecipazione dei cittadini, tenendo conto delle circostanze specifiche di ogni settore. Il Parlamento pone inoltre l'accento sulla compatibilità delle norme di concorrenza con gli obblighi di servizio pubblico e, infine, si pronuncia nettamente contro la liberalizzazione della fornitura d'acqua. Il Parlamento ritiene che, nei settori dell'acqua e dei rifiuti, i servizi non debbano formare l'oggetto di direttive settoriali dell'Unione europea, ma sottolinea che l'Unione deve mantenere interamente la propria responsabilità per quanto riguarda le norme di protezione della qualità e dell'ambiente nei suddetti settori.

Libro verde della Commissione, del 21 maggio 2003, sui servizi d'interesse generale [COM(2003) 270 def. - Gazzetta Ufficiale C 76 del 25.03.2004]
Con questo Libro verde la Commissione intraprende un riesame completo delle proprie politiche in materia di servizi di interesse generale. Essa si propone l'obiettivo di organizzare un dibattito aperto sul ruolo globale dell'Unione nella definizione degli obiettivi di interesse generale perseguiti da questi servizi e sul modo in cui essi sono organizzati, finanziati e valutati. Nel contempo il Libro verde riafferma il significativo contributo offerto dal mercato interno e dalle regole della concorrenza alla modernizzazione e al miglioramento della qualità ed efficacia di numerosi servizi pubblici a vantaggio dei cittadini e delle imprese d'Europa. In tale contesto il Libro verde tiene anche conto della globalizzazione e della liberalizzazione e solleva la questione dell'opportunità o meno di istituire un ordinamento giuridico generale a livello comunitario per i servizi d'interesse generale. Nel trattare queste materie il Libro verde pone alcune domande che riguardano: l'ambito di eventuali azioni comunitarie che attuino il trattato nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà; i principi che potrebbero essere inclusi in un'eventuale normativa quadro in materia di servizi di interesse generale e il valore aggiunto di tale strumento legislativo; la definizione della corretta governance nel settore dell'organizzazione, della regolamentazione, del finanziamento e della valutazione dei servizi di interesse generale; l'esame di qualsiasi nuova misura che possa contribuire ad aumentare la certezza giuridica e a garantire un collegamento coerente e armonioso tra l'obiettivo di mantenere alta la qualità dei servizi di interesse generale e la rigorosa applicazione delle regole della concorrenza e del mercato interno.

Ultima modifica: 24.08.2004
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