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El futuro de la política reglamentaria europea en el ámbito audiovisual

A principios de 2003, la Comisión emprendió un amplio proceso de consulta pública sobre la Directiva «Televisión sin Fronteras» y su posible revisión. Esta Comunicación presenta los principales resultados de la consulta y, a partir de ellos, anuncia una serie de iniciativas que se llevarán a cabo a corto y medio plazo. La comunicación informa, además, de las innovaciones recientes en el ámbito audiovisual y analiza las diferentes políticas comunitarias que tienen repercusiones en este sector.

ACTO

Comunicación de la Comisión, de 15 de diciembre de 2003, titulada «El futuro de la política reguladora europea en el ámbito audiovisual» [COM (2003) 784 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

GRANDES TENDENCIAS DEL PANORAMA AUDIOVISUAL EUROPEO

En 2001, el mercado audiovisual europeo representó cerca de 95 000 millones de euros, lo que supone un aumento de un 5,2 % con respecto al año 2000. De los dos ámbitos industriales principales, la televisión y el cine, el primero representó aproximadamente dos tercios del mercado en 2001, mientras que el sector cinematográfico, incluido el vídeo, correspondió aproximadamente al 15% del mercado. Por otro lado, el sector más dinámico fue el del DVD ya que, en 2002, la cifra de ventas al por menor igualó la de las ventas de cintas tradicionales VHS.

El desarrollo del mercado televisivo se hizo más lento en 2001. Ello se debe, principalmente, a los resultados insatisfactorios registrados por las entidades comerciales tradicionales de radiodifusión afectadas por una crisis global en el mercado de la publicidad. Por otra parte, el sector de la televisión de pago en su conjunto confirmó su dinamismo con un incremento anual de cerca del 13%. Las indicaciones preliminares para 2002 corroboran estas tendencias. A finales de 2002, la radiodifusión digital llegaba a casi el 18% de los hogares europeos. Se trata principalmente de transmisiones por satélite, mientras que la transmisión por cable sólo era popular en un número reducido de países.

La balanza comercial del sector audiovisual, y en particular por lo que se refiere a los derechos de radiodifusión, proyección en salas de cine y distribución en vídeo de películas, continúa siendo negativa debido a un gran desequilibrio con los Estados Unidos, que ascendía a más de 8 000 millones de dólares en el año 2000.

Prácticamente todos los hogares de la Unión Europea tienen televisor, y muchos de ellos dos o más. En lo que respecta al promedio diario de tiempo ante el televisor, Austria continúa siendo el país donde menos se ve la televisión (153 minutos diarios), mientras que España es el Estado donde la pequeña pantalla es más popular (262 minutos).

La Unión Europea confirmó su papel de líder en la producción de largometrajes, con 630 producciones en 2002, frente a las aproximadamente 450 de los Estados Unidos. No obstante, debe decirse que una parte importante de la producción europea no atrae a una masa crítica de audiencia (es decir, 100 000 o más espectadores). En cuanto a la inversión financiera en la producción de películas, los realizadores estadounidenses siguen gozando de presupuestos de producción y promoción que superan ampliamente los de las producciones de la Unión Europea. La reciente ola de coproducciones europeas (250 coproducciones en 2002) podría constituir una respuesta a semejante desequilibrio.

En el plano de la evolución tecnológica, tres innovaciones técnicas (además de la televisión digital) podrán favorecer el desarrollo del sector audiovisual, a saber: la televisión de alta definición, los dispositivos de pantalla plana y la televisión interactiva.

POLÍTICAS COMUNITARIAS CON REPERCUSIONES EN EL SECTOR AUDIOVISUAL

El sector audiovisual europeo no sólo se ve afectado por los mecanismos comunitarios de apoyo (programa MEDIA) y regulación de los contenidos (Directiva «Televisión sin fronteras», véase más adelante). Existe un gran número de políticas comunitarias con un impacto significativo sobre las empresas del ámbito audiovisual. Este hecho hace necesario un planteamiento coherente desde la Unión Europea que tenga en cuenta todas las políticas afines.

Las políticas comunitarias que desempeñan un papel importante en el desarrollo del sector audiovisual son las siguientes:

Competencia: las normas en esta materia pretenden evitar las restricciones ilícitas a la competencia y garantizar una competencia leal, no falseada en el mercado interior. El Tratado CE prohíbe las ayudas estatales que falsean la competencia y favorecen a determinadas empresas más que a otras. Sin embargo, se admiten las ayudas estatales a favor de «servicios de interés económico general», incluidos los servicios públicos de radiodifusión. Con este fin, una comunicación de la Comisión de noviembre de 2001 permitió aclarar los criterios de aplicación de las normas de competencia en los servicios públicos de radiodifusión. Con la adopción, en septiembre de 2001, de otra comunicación sobre la industria cinematográfica, la Comisión hizo públicos, además, los criterios que permiten declarar ayudas estatales a favor de las producciones cinematográficas y televisivas compatibles con el Tratado CE.

Pluralismo de los medios: las medidas que pretenden preservar el pluralismo en los medios suelen consistir en poner un tope máximo a las participaciones en empresas del sector y en evitar el control acumulativo de varias de estas empresas. El objetivo es proteger la libertad de expresión y asegurar que los medios de comunicación reflejan un abanico de opiniones. El Libro Verde de la Comisión sobre los servicios de interés general, de mayo de 2003, indica que la protección del pluralismo de los medios es primordialmente tarea de los Estados miembros. Aunque la legislación comunitaria tampoco contiene hasta el momento ninguna disposición con respecto a esta cuestión, existen una serie de instrumentos legislativos comunitarios que contribuyen directa o indirectamente a preservar el pluralismo en los medios. Es el caso del Derecho comunitario de la competencia y de algunas disposiciones de la Directiva «Televisión sin fronteras» (en particular las relativas a la promoción de las obras europeas y de las obras de autores independientes).

Derechos de autor: el marco jurídico que establece estos derechos es el de la Directiva 2001/29/CE relativa a la armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y otros derechos afines a éstos en la sociedad de la información. Más recientemente, el Consejo y el Parlamento adoptaron una Directiva relativa a las medidas y procedimientos destinados a garantizar el respeto de los derechos de propiedad intelectual. Los objetivos son armonizar las legislaciones nacionales relativas a los medios utilizados para hacer respetar los derechos de propiedad intelectual y establecer un marco general para el intercambio de información entre las autoridades nacionales responsables.

Redes y servicios de comunicaciones electrónicas: en 1999, la Comisión inició una importante revisión de la legislación vigente de la Unión Europea en materia de telecomunicaciones con el fin de hacer el sector más competitivo y más en línea con los progresos tecnológicos y las exigencias del mercado. Esto dio lugar en 2002 a la adopción de un nuevo marco regulador en este ámbito, cuya aplicación comenzaría a partir de julio de 2003. La Directiva sobre el comercio electrónico, adoptada en 2000, armoniza determinados aspectos y permite así a los servicios de la sociedad de la información aprovechar plenamente los principios del mercado interior.

Protección de los consumidores: el sector audiovisual está, al igual que los otros sectores económicos, sometido a las normas comunitarias relativas a la protección del consumidor. Entre ellas están las disposiciones generales contenidas en la Directiva sobre publicidad engañosa, así como la reciente propuesta de Directiva marco sobre prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores.

Política comercial: con respecto a los servicios audiovisuales, ni la Comunidad Europea ni sus Estados miembros han asumido compromisos y en la última ronda de negociaciones comerciales multilaterales, conocida como «Ronda Uruguay», han hecho excepciones a la cláusula de nación más favorecida. De este modo, la Unión Europea (UE) goza de un margen de maniobra que le permite, no solamente mantener las actuales medidas nacionales y comunitarias, sino también seguir desarrollando las políticas y los instrumentos nacionales y comunitarios, en respuesta a la evolución del sector.

RESULTADOS DEL PROCESO DE CONSULTA SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DE LA DIRECTIVA «TELEVISIÓN SIN FRONTERAS» TSF

La Directiva « Televisión sin Fronteras » («Directiva TSF») constituye la piedra angular de la política audiovisual de la Unión Europea. Dicha Directiva establece un conjunto de niveles mínimos que debe garantizar la regulación del contenido de las emisiones televisivas por parte de los Estados miembros.

Estos niveles mínimos comprenden, en esencia, la obligación de adoptar medidas para:

  • promover la producción y difusión de programas televisivos europeos;
  • proteger a los consumidores en relación con la publicidad, el patrocinio y la televenta, en especial por lo que se refiere a las prácticas comerciales desleales;
  • garantizar que los eventos de gran importancia para la sociedad no se emitan en exclusividad, de tal manera que se impida a partes significativas del público seguir dicho evento;
  • proteger a los menores y el orden público;
  • proteger el derecho de réplica.

La mayor parte de las contribuciones que ha recibido la Comisión durante la consulta están de acuerdo en que el marco regulador de la Directiva TSF es pertinente y que ha contribuido positivamente a la libre circulación de los servicios de radiodifusión dentro de la Unión Europea. Los principales resultados de esta consulta pública son los siguientes:

- Si bien la mayor parte de los Estados miembros consideran adecuadas las normas, otros países de la Unión Europea, así como asociaciones de protección de los consumidores, han expresado su preocupación con respecto a la diversidad de las legislaciones nacionales y al riesgo de que los radiodifusores se establezcan en los países que cuentan con la legislación más liberal.

- Algunos Estados miembros han planteado el problema de las interrupciones publicitarias. Esta práctica consiste en que los radiodifusores, partiendo de una cadena destinada al público de su país de origen, dirigen esa misma cadena a grupos de audiencia de otros países (por lo general vecinos), pero sustituyendo las pantallas publicitarias iniciales de los programas de esa cadena por otras destinadas específicamente al público de esos grupos de audiencia complementarios. Sin embargo, pese a que es conforme a los principios de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento, tal como los establece el Tribunal de Justicia, se ha denunciado esta práctica por causa de las distorsiones de la competencia a las que induce y la amenaza que constituye para el pluralismo y la diversidad cultural.

- Derecho a la información (disposiciones sobre los eventos de gran importancia): las consultas han demostrado que no revestía urgencia revisar esta disposición. Aunque en las contribuciones se proponían algunas mejoras, no se llegó a ningún consenso sobre si había que definir a escala europea la noción de «parte importante de público», ni sobre la necesidad de revisar la Directiva con respecto a fechas de referencia.

- Cuotas de producción y de difusión: la mayoría de las contribuciones se han pronunciado a favor de mantener la situación actual en lo que respecta a la promoción de obras europeas (artículo 4). Algunas partes interesadas solicitaban que los requisitos se hicieran más estrictos, mientras que otras proponían sustituir los actuales por otros instrumentos, como son la obligación de inversión o los programas de apoyo específicos para la producción europea. En lo referente a las cuotas de producción de obras europeas (artículo 5), la situación actual goza de un amplio apoyo. Sin embargo, algunas partes interesadas están a favor de introducir una definición armonizada de la noción de «productor independiente».

- Publicidad y patrocinio: la mayoría de las opiniones manifestadas están a favor de las disposiciones actuales. No obstante, se manifestaron a favor de una simplificación de las normas relativas a la inserción de spots publicitarios y de televenta, en lo que concierne a los programas deportivos y los veinte minutos que deben transcurrir entre cada interrupción publicitaria. En general, los participantes en el debate apoyan las prohibiciones relativas a la publicidad televisiva de productos del tabaco y de medicamentos con receta. En lo que se refiere a las disposiciones sobre la duración, algunos Estados miembros, así como la mayoría de los radiodifusores comerciales y algunas agencias publicitarias, piden que se suavicen las normas. En cuanto a las nuevas técnicas publicitarias, muchas voces han expresado su deseo de que la Comisión precise el modo en que las disposiciones de la Directiva se aplican a estas nuevas técnicas.

- Protección de los menores: en general, existe un consenso entre las partes interesadas sobre el hecho de que las disposiciones de la Directiva relativas a la protección del menor son adecuadas y claras. Por otra parte, algunas voces han evidenciado los problemas que plantea la aplicación de estas disposiciones, en particular en relación con el entorno en línea.

FUTURAS ETAPAS

A la vista de los resultados del proceso de consulta, la Comisión concluye que la situación actual del mercado no necesita una revisión inmediata de la Directiva.

Por otro lado, la Comisión estima que, a medio plazo, podría resultar necesaria una revisión profunda de dicha Directiva con el fin de adaptarla a los progresos tecnológicos y a los cambios producidos en la estructura del mercado audiovisual. Con vistas a esta posible revisión, la Comisión procederá según un planteamiento en dos etapas.

A corto plazo

A corto plazo, la Comisión prevé adoptar una comunicación interpretativa sobre las disposiciones de la Directiva relativas a la publicidad televisiva. Esta comunicación aclarará, en particular, hasta qué punto la Directiva actual se aplica a las nuevas técnicas publicitarias y, de este modo, asegurará una mayor seguridad jurídica. La Comisión publicará, además, una propuesta de actualización de la recomendación sobre la protección de los menores y de la dignidad humana.

A medio plazo

Algunas cuestiones serán objeto de una reflexión más profunda que, en una fase ulterior, podrá conducir a una modificación de la Directiva TSF. La Comisión se encargará de examinar estas cuestiones, bien con el asesoramiento de expertos, bien a través de estudios independientes. Se debatirán los siguientes temas:

  • regulación del contenido audiovisual;
  • nivel de detalle en la regulación de la publicidad;
  • derecho a la información y a informes breves.

Los estudios tratarán las siguientes cuestiones:

  • estudio comparativo sobre la repercusión de las medidas de control en los mercados de publicidad televisiva de los Estados miembros de la Unión Europea y de algunos otros países;
  • estudio sobre la repercusión de las medidas relativas al fomento de la distribución y la producción de programas de televisión establecidos en la Directiva TSF;
  • estudio sobre las medidas de corregulación en el sector de los medios;
  • estudio sobre el tratamiento dado en la regulación a la televisión interactiva.

ACTOS CONEXOS

Comunicación interpretativa de la Comisión relativa a algunos aspectos de las disposiciones de la Directiva «Televisión sin fronteras» en relación con la publicidad televisiva [COM (2004) 1450 - Diario Oficial C 102 de 28.4.2004].

Esta Comunicación tiene por objeto aclarar el modo en el que las disposiciones de la Directiva TSF se aplican a determinadas formas y técnicas publicitarias tales como la pantalla compartida, la publicidad virtual y la publicidad interactiva. La Comunicación concluye que las nuevas técnicas y formas publicitarias no son, en sí mismas, incompatibles con la Directiva y explica en qué medida es compatible su uso con las disposiciones jurídicas actuales.

Propuesta de recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de abril de 2004, sobre la protección de los menores y de la dignidad humana y el derecho de réplica en relación con la competitividad de la industria europea de servicios audiovisuales y de información [COM (2004) 341 final - no publicada en el Diario Oficial].

Esta propuesta pretende completar la Recomendación 98/560/CE del Consejo, que trata del mismo tema, teniendo en cuenta recientes progresos tecnológicos y la evolución del panorama mediático. La propuesta cubre cuatro aspectos: derecho de réplica en todos los medios, responsabilidad y sensibilización, lucha contra la discriminación y evaluación o clasificación del contenido audiovisual.

Última modificación: 28.06.2004
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