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Reforma de la política agrícola común (PAC)

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A lo largo de toda su historia, la PAC se ha sometido a profundos cambios para poder hacer frente a los nuevos desafíos que se le iban planteando. En un primer momento, se trató de alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado (incrementar la productividad, asegurar un nivel de vida equitativo a la población agrícola y garantizar la seguridad de los abastecimientos a precios razonables), debiéndose después corregir los desequilibrios cuantitativos que habían ido surgiendo. Más adelante, la PAC emprendió una nueva dirección basada en la disminución de los precios y la concesión de ayudas compensatorias. Por último, la reforma actual de la PAC tiene por objeto profundizar y ampliar la de 1992, sustituyendo las medidas de apoyo a los precios por ayudas directas y acompañando este proceso con una política rural de estructura coherente.

Nuevos desafíos

En los últimos tiempos, han surgido nuevos desafíos, tanto internos como externos:

  • El mercado agrícola mundial presenta hoy unas perspectivas de fuerte crecimiento, con precios remuneradores. Los precios de la PAC rozan unos niveles demasiado elevados para poder respetar los compromisos internacionales y extraer provecho de la expansión del mercado mundial, planteándose así el riesgo de que reaparezcan excedentes, con costes presupuestarios insoportables, y de que se pierdan posiciones en el mercado mundial y comunitario.
  • El apoyo a la agricultura se reparte de forma desigual entre los distintos productores y regiones y, como consecuencia, se asiste a una mala gestión del espacio rural: declive de la actividad agrícola en algunas zonas, prácticas agrarias que, por excesivamente intensivas, son fuente de contaminación, enfermedades de animales, disminución de la seguridad alimentaria, etc.
  • Resulta hoy indispensable conseguir que el ciudadano, el consumidor europeo, se reconcilie con la PAC.
  • La fuerza de la agricultura europea descansa en su diversidad: recursos naturales, métodos de explotación, competitividad, ingresos y tradición. Con las sucesivas ampliaciones de la Unión, la gestión de la PAC se ha hecho demasiado compleja, burocrática y a veces, incluso, difícilmente abordable. Es necesario, pues, crear un nuevo modelo descentralizado, con criterios comunes claros y mecanismos de control rigurosos, que conceda un mayor grado de libertad a los Estados miembros sin, con ello, distorsionar la competencia ni abrir un proceso de nacionalización de la PAC.
  • La Unión debe preparar su agricultura para el reto de las negociaciones internacionales y ha de concretar los límites de lo que se halle dispuesta a aceptar.
  • La ampliación de la Unión al Este hace aún más necesarias las medidas de mercado y la simplificación, dado que las economías de los países candidatos se apoyan principalmente en el sector agrario.

Respuestas

El acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo de Berlín responde a los objetivos esenciales propuestos en la Agenda 2000, dando un contenido concreto a lo que ha de ser en los próximos años el modelo agrícola europeo.

El Consejo Europeo de Berlín confirmó que el contenido de la reforma garantizará una agricultura multifuncional, sostenible, competitiva y presente en todo el territorio europeo, incluidas las regiones con problemas particulares. Además, ha de ser una agricultura capaz de conservar el paisaje, mantener el espacio natural, contribuir de forma esencial a la vitalidad del mundo rural y responder a las preocupaciones y exigencias de los consumidores en materia de calidad y seguridad de los alimentos y de protección del medio ambiente y del bienestar de los animales.

Las propuestas de la Comisión adoptadas por el Consejo Europeo partían de las reformas de 1992 que habían conseguido reducir los excedentes y contener los gastos, sin impedir un aumento medio de la renta de un 4,5 %. Esta orientación general la recogió el Consejo Europeo en las líneas directrices siguientes:

  • La competitividad debe garantizarse mediante un descenso de los precios que impulse el crecimiento de las salidas interiores y una mayor participación en el mercado mundial. Dicho descenso se compensará con un aumento de las ayudas directas que permita mantener el nivel de renta.
  • El reparto de tareas entre la Comisión y los Estados miembros debe revisarse en lo relativo a la compensación con ayudas directas y a las medidas de desarrollo rural enmarcadas en una programación global.
  • Lógicamente, este movimiento de descentralización debe ir acompañado de un gran esfuerzo de simplificación de la normativa. Esto rige tanto para el nuevo reglamento de desarrollo rural, que posibilita la desaparición de gran número de reglamentos, como para los reglamentos del mercado, especialmente el de los grandes cultivos. Con la reforma actual, la normativa es más clara, más transparente y más accesible, y la carga administrativa que se impone a los agricultores se reduce al estricto mínimo.
  • El desarrollo rural debe convertirse en el segundo pilar de la PAC. Por primera vez se establecen las bases de una política de desarrollo rural, global y coherente, que tiene que completar las políticas de mercado y garantizar que el gasto agrícola contribuya más que en el pasado a necesidades tales como la gestión del espacio, la protección de la naturaleza o la instalación de jóvenes agricultores. Los Estados miembros tendrán la posibilidad de modular, es decir, de reducir las ayudas directas concedidas a las explotaciones. A tal fin, se aplicarán criterios relacionados con el empleo de la mano de obra en la explotación, y el producto de tal modulación, en poder del Estado miembro, deberá destinarse a medidas de carácter agroambiental.

Carne de vacuno

Los efectos de la crisis de 1996 en el consumo de carne de vacuno irán atenuándose. Si no cambia la política de mercado, pasado el año 2001 la producción alcanzará de nuevo su potencial máximo, mientras que el consumo continuará disminuyendo a largo plazo. Este problema de superproducción no podrá resolverse sacrificando terneros ni imponiendo cuotas de producción o de otro tipo que limiten el número de animales.

El nuevo reglamento prevé una disminución de la ayuda real al mercado. Tiene que ser posible estabilizar los precios de mercado imponiendo medidas en las fronteras, aplicando disposiciones que afecten a las exportaciones y estableciendo un régimen de almacenamiento privado similar al que existe ya hoy para la carne de porcino.

Es cierto que los agricultores podrán sufrir pérdidas de ingresos que deberán poder compensar adaptando sus métodos de producción y sus inversiones. Pero, como contrapartida, se les concederán ayudas directas a la renta (por cabeza de ganado), cuyo importe se irá aumentando gradualmente.

Por lo demás, en este sector se han adoptado varias medidas de simplificación, como la supresión del sistema de comercialización y de la prima de transformación de terneros o como la limitación del régimen de intervención a los casos de crisis graves. A esto se añade la sustitución de varios reglamentos por el nuevo.

Productos lácteos

El Reglamento establece una nueva organización común de mercados en el sector de los productos lácteos. Esta organización sigue basándose en la intervención y el almacenamiento público de mantequilla y leche desnatada en polvo, así como en algunos regímenes de ayuda y en ciertas medidas especiales de comercialización. Los precios de intervención de la mantequilla y la leche desnatada en polvo se reducirán a partir de la campaña 2005-2006 con objeto de aumentar la competitividad en los mercados interior y exterior. En cuanto a las medidas de ayuda al mercado interior, son varios los reglamentos que se derogan, simplificándose así notablemente la normativa aplicable al sector.

Con vistas a la reducción progresiva de los precios de consumo interior y exterior, el nuevo sistema prevé prolongar el régimen de cuotas hasta la campaña 2007-2008. La cantidad total de referencia aumenta y la cantidad suplementaria se repartirá en dotaciones especiales para Grecia, Italia, España, Irlanda e Irlanda del Norte.

Tabaco, aceite de oliva y vino

En diciembre de 1996 la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo un informe sobre el régimen del tabaco que valora positivamente la reforma de 1992 y propone su prórroga en las mismas condiciones.

Más tarde, en febrero de 1997, la Comisión presentó otro informe sobre el régimen del aceite de oliva. Este informe propone sustituir el régimen de apoyo a los precios con ayudas directas y simplificar estas ayudas radicalmente.

Los nuevos regímenes establecidos tienen en cuenta las propuestas de esos dos informes.

En lo que atañe al vino, existía desde 1994 una propuesta de reforma que estuvo sometida todo ese tiempo al examen del Consejo. La evolución del sector se ha visto fuertemente influenciada por el Acuerdo de la Ronda Uruguay. El nuevo reglamento sigue las orientaciones que se fijaron en el Documento de estrategia agrícola de 1995 y, con él, se sustituyen los 23 reglamentos del Consejo que estaban en vigor, lo que clarifica extraordinariamente el sistema y hace más accesible la normativa.

La prohibición de plantar vides se mantiene, pero se aplicará con flexibilidad para permitir el desarrollo de la producción de tipos de vino que gozan de una fuerte demanda. También se mantienen las medidas de arranque, si bien haciendo especial hincapié en las regiones donde se dan excedentes estructurales graves. Asimismo, se elimina la intervención y se establece un mecanismo de destilación de crisis para hacer frente a los casos excepcionales de perturbación del mercado.

En fin, el nuevo reglamento oficializa el papel potencial de las agrupaciones de productores y organizaciones interprofesionales, al tiempo que prevé en materia de designación y presentación de los productos del sector una serie de adaptaciones importantes que permitirán informar mejor a los consumidores.

Cultivos herbáceos

En el sector de los cultivos herbáceos se reduce el precio de intervención. El reglamento prevé que la ayuda directa a los cereales y el maíz para ensilaje aumente, en dos etapas, de 54 a 63 euros. En cambio, las ayudas directas a las semillas oleaginosas y a las de lino no textil se irán reduciendo progresivamente, hasta situarlas, en tres etapas, al mismo nivel que la de los cereales. Para los cultivos de proteaginosas, se prevé una ayuda directa más elevada (72,5 euros por tonelada) a fin de garantizar su rentabilidad con relación a los otros cultivos herbáceos. En cuanto al trigo duro, se mantiene su régimen especial.

También se mantiene la puesta en barbecho obligatoria y se sigue autorizando la voluntaria, si bien, en este segundo caso, se mejoran la eficacia del sistema y su incidencia en el medio ambiente. Por lo demás, el nivel de ayuda fijado para la retirada de tierras de la producción, tanto obligatoria como voluntaria, es el mismo que el de los cereales.

Por último, una novedad de importancia es la profunda simplificación que se ha introducido en la normativa, pese al hecho de que se hayan mantenido los elementos esenciales del régimen hasta ahora en vigor (especialmente, las superficies de base, el sistema de regionalización, el nexo con los rendimientos históricos o las disposiciones en materia de barbecho).

Política rural

Las medidas complementarias o de acompañamiento antes financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola) se completan con ayudas para las regiones desfavorecidas y las zonas retrasadas. Todas estas medidas se aplican horizontalmente y de forma descentralizada. Para las zonas rurales que puedan acogerse al objetivo nº 1 de los Fondos Estructurales, se mantiene el sistema actual. En cuanto a las zonas rurales encuadradas en el nuevo objetivo nº 2 (antiguos objetivos 5a y 5b), las medidas adoptadas serán financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA. La financiación general del objetivo nº 2 correrá a cargo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). En fin, todas las medidas adoptadas en favor de las regiones rurales que no puedan acogerse a los Fondos Estructurales serán cofinanciadas por la Sección de Garantía del FEOGA.

Por otra parte, con el fin de integrar mejor la dimensión ambiental en el funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados, la nueva reforma autoriza a los Estados miembros para que condicionen los pagos directos al cumplimiento de la normativa medioambiental.

Más concretamente, son varios los objetivos que persiguen las medidas previstas:

  • Reforzar el sector agrícola y forestal fomentando unos productos agrícolas de calidad. A tal efecto, se incluyen disposiciones que regulan el establecimiento de los jóvenes agricultores y las condiciones de la jubilación anticipada.
  • Aumentar la competitividad del campo con el fin primordial de mejorar la calidad de vida de la comunidad rural y de abrir nuevas fuentes de ingresos para los agricultores y sus familias.
  • Proteger el medio ambiente y el patrimonio rural europeo con medidas agroambientales tales como la agricultura ecológica. Además, para impulsar la integración en la PAC de las exigencias medioambientales, se prevé también ampliar los pagos compensatorios (reservados tradicionalmente a las regiones menos favorecidas) a las zonas donde la agricultura se vea limitada por obstáculos naturales específicos.

No obstante, los Estados miembros deben velar por que los agricultores puedan probar que no ejercen de sus actividades únicamente para beneficiarse de las ayudas concedidas por los regímenes de apoyo.

Marco financiero

Es preciso que, dentro de límites presupuestarios razonables, el nuevo marco financiero cubra durante un período suficientemente largo la evolución de la PAC y las incidencias de la ampliación de la Unión. Al mismo tiempo, ese nuevo marco debe financiar necesidades esenciales y garantizar una gestión sana y eficaz de las finanzas públicas. A partir de ahora, la nueva política agrícola simplificada ha de poder justificar sus gastos garantizando las funciones que la sociedad espera de los agricultores.

El Consejo Europeo de Berlín estimó que la reforma actual ha de poder llevarse a buen fin con un volumen medio de recursos financieros de 40.500 millones de euros, más otros 14.000 millones para el desarrollo rural y las medidas veterinarias y fitosanitarias. La reforma pretende estabilizar los gastos a lo largo del período considerado, teniendo más en cuenta, al mismo tiempo, el nivel real de los costes.

Con estos objetivos y partiendo de la base de que el acuerdo interinstitucional habrá de garantizar que todas las partes respeten el protocolo, el Consejo Europeo calculó que los importes que deben consignarse en la rúbrica 1 de las perspectivas financieras son los siguientes:

Rúbrica 1
(millones de euros
- precios de 1999)

-Gastos de la PAC
(excluidos el desarrollo rural y las medidas de acompañamiento)
Desarrollo rural y medidas de acompañamiento
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
40.920
42.800
43.900
43.770
42.760
41.930
41.660
36.620
38.480
39.570
39.430
38.410
37.570
37.290
4.300
4.320
4.330
4.340
4.350
4.360
4.370

La línea directriz agrícola se mantiene sin cambios, si bien, sobre la base de un informe que habrá de presentar la Comisión al Consejo antes de la próxima ampliación de la Unión, se procederá a su revisión para efectuar cualquier adaptación que se juzgue necesaria. La suma prevista en las perspectivas financieras para el instrumento agrícola de preadhesión (250 millones de euros a precios de 1999) se sitúa dentro del importe máximo establecido por la línea directriz.

El Consejo Europeo reconoció la amplitud del esfuerzo de control presupuestario que exigirá la aplicación de la política agrícola común decidida en el marco de la Agenda 2000: la disminución de los precios de apoyo se verá, en efecto, en gran medida contrarrestada por los gastos destinados al desarrollo rural y a las medidas de acompañamiento (ayudas directas a la renta, jubilación anticipada, ayudas a los jóvenes agricultores, etc.).

Por otra parte, de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo, la preparación del ingreso de los países candidatos habrá de tener lugar dentro del marco horizontal de preadhesión establecido por un reglamento de coordinación general. No en vano esos países se ven enfrentados hoy a grandes dificultades para adaptarse a un acervo comunitario complejo y finalizar el proceso institucional de privatización y de transformación de las estructuras agrarias iniciado hace años.

Por ello, las medidas de preadhesión se centran en las necesidades prioritarias de una agricultura que sigue constituyendo una importante fuente de empleo y que requiere un apoyo decisivo a objetivos y campos tan diversos como la eficacia de las explotaciones y de las agrupaciones de productores, la transformación y distribución, la promoción de productos de calidad, los controles veterinarios y fitosanitarios, la concentración parcelaria, la gestión del agua, la formación profesional, la protección del medio ambiente o la conservación del patrimonio rural.

Responder correctamente al desafío de la ampliación será dar un nuevo impulso al desarrollo y a la integración de la economía europea en su conjunto.

Los compromisos contraídos por la Unión (especialmente en lo que se refiere a la reducción de los precios de apoyo) constituyen una contribución esencial de ésta a la estabilización de los mercados agrícolas mundiales. En igual sentido, el Consejo Europeo considera que las decisiones de reforma de la PAC adoptadas dentro de la Agenda 2000 servirán de base fundamental para concretar el mandato de negociación de la Comisión en las negociaciones comerciales multilaterales que se celebren en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Véase también

Para obtener más información sobre la "Agenda 2000" y la reforma de la política agrícola común, consúltese:

Agenda 2000 en EUROPA (EN)
Página de la dirección general responsable de la agricultura

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