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Portugal : investir dans des services d’accueil et privilégier la flexibilité afin de s’adapter à des difficultés croissantes

Perspective générale et contexte

Le Portugal accuse une tendance à long terme du déclin des taux de fertilité allant de de pair avec une réduction stable de la taille moyenne des familles, ainsi qu’un développement très difficile par rapport à une population vieillissante. Cette dernière est associée à une augmentation de l’espérance de vie moyenne, et s’est encore accrue du fait d’un solde migratoire négatif. De plus, depuis que le Portugal a rejoint la zone euro, la croissance annuelle moyenne du PIB a été faible ; la crise économique et financière et la crise de la dette qui ont commencé en 2008 ont ajouté une pression supplémentaire, à la fois sur les marchés du travail et des produits et sur les dépenses sociales. Par conséquent, la politique sociale est confrontée à une période éprouvante quant aux objectifs suivants : équilibrer la consolidation des finances publiques et offrir un soutien suffisant aux familles avec des enfants, surtout à celles durement frappées par les conditions économiques et sociales. 

Suite à la crise, le gouvernement portugais a mis en place un Programme d’urgence sociale sur trois ans (PES – Programa de Emergência Social) avec au cœur du programme, l’objectif d’offrir un soutien supplémentaire aux familles vulnérables et de modérer les effets du chômage, ainsi que les difficultés rencontrées en situation de prêt immobilier. Tandis que les familles avec des enfants peuvent recevoir différentes prestations (ainsi, les allocations chômage sont augmentées dans le cadre de ménages sans emploi avec des enfants à charge), l’approche stratégique consiste à augmenter d’autant plus la capacité des organisations locales à but non lucratif à traiter les besoins émergents des familles, de concert avec une approche intégrée et multidimensionnelle qui couvre, entre autres, le logement, les microcrédits, le bénévolat, la formations, les bourses d’étude, les tarifs sociaux pour les transports publiques et l’énergie. 

L’accès à des ressources suffisantes

L’expansion de la prise en charge sociale, fondée sur un partenariat solide avec le secteur tertiaire, représente l’une des caractéristiques principales de la politique sociale portugaise. Les pourvoyeurs privés à caractère non lucratif en matière de garde d’enfants bénéficient de sources de financement publiques pour chaque enfant qui utilisent leurs services ; cette dépense s’est accrue de manière continue au fil des ans, même pendant le Programme de redressement économique et financier (PREF). Par conséquent, l’accès aux services de garde d’enfants augmente, surtout quand il s’agit de services à plein temps pour les enfants de moins de trois ans. En 2011, 35 % des enfants entre 0 et 3 ans bénéficiaient de services d’accueil (1 % pour moins de 30 heures par semaine et 34 % pour au moins 30 heures par semaine) tandis qu’en 2005, ce chiffre avoisinait 30 % (4 % pour moins de 30 heures par semaine et 26 % pour au moins 30 heures par semaine). Si l’on prend en compte la participation préscolaire, on atteint 81 % pour les enfants dont l’âge est compris entre 3 ans et l’âge de scolarité obligatoire (6 ans) en 2011, par rapport à une moyenne légèrement plus élevée de 83 % dans l’UE en 2011. Cependant, cela représente une augmentation considérable par rapport aux données de 2006 (75 %). Le Portugal connaît une situation particulière puisque la plupart de ces enfants entre 3 ans et l’âge de scolarité obligatoire fréquente la maternelle pendant 30 heures ou plus par semaine (74 % en 2011). Le Portugal arrivait en 6ème position en UE, avec un taux de participation bien supérieur à la moyenne UE-28 de 46 % en 2011. 

Au cours des dix dernières années, le Portugal a largement investi dans le développement des services d’éducation et d’accueil pour les enfants, mais s’est aussi adapté aux divers besoins des familles. Un pourcentage considérable de crèches est ouvert plus de 11 heures par jour afin d’offrir aux familles plus de flexibilité pour concilier vie professionnelle et vie privée. Ceci est particulièrement pertinent car la plupart des ménages avec des enfants jouit d’un double salaire et travaille à temps plein. Le pourcentage de femmes qui travaillent à temps plein au Portugal (16,8 % en 2012) est faible, par rapport à la moyenne de l’UE-28 (32,5 % en 2012) et la proportion de femmes qui travaillent à temps partiel est encore plus faible. 

Bien que le marché du travail souffre considérablement de la crise économique et financière et de la crise de la dette depuis 2008, le taux d’emploi général des portugaises se situe légèrement au-dessus de la moyenne de l’UE-28 (58,5 % en 2012). Malgré un pourcentage toujours relativement faible de femmes qui travaillent à temps plein, 16,8 % en 2012, il s’accroît depuis 2010 (15,5 %), tendance comparable aux hommes qui travaillent (12,1 % en 2012 contre 10,7 % en 2011). 

Un autre investissement crucial réalisé au cours des dernières années concerne les évolutions en matière de congé parental. Le Portugal a non seulement renforcé les mesures d’incitation en ce qui concerne le congé parental partagé, par le biais de taux de remplacement plus élevé, mais a également introduit un congé parental social pour les familles aux faibles ressources en élargissant le système de solidarité (financé par les impôts) afin de soutenir les familles avec des enfants en bas âge. Grâce à ces politiques, le taux de couverture des congés parentaux a atteint 100 % en prenant en compte le nombre annuel de naissances, ce qui a contribué à augmenter le nombre de pères qui adoptent le congé parental partagé. Ainsi, les jeunes enfants sont de plus en plus pris en charge par les deux parents, et ces parents bénéficient de plus de soutien non seulement grâce à une augmentation des services d’accueil, mais également par le biais de prestations en nature plus complètes. 

L’accès à des services de qualité et à un coût abordable

Adaptabilité et flexibilité sont de rigueur en ces temps particulièrement difficiles afin d’augmenter l’efficacité sans compromettre la qualité, tout en favorisant autant que possible des normes de qualité plus élevées. Une collaboration étroite et continue entre le gouvernement et les représentants d’organisations à but non lucratif ouvre la voie à davantage de flexibilité concernant les besoins opérationnels, permettant un redressement optimal des besoins des familles et des exigences en matière de services d’accueil. Ce dernier s’exprime par exemple à travers l’autonomie accrue allouée par la direction des institutions sociales, en introduisant une certaine flexibilité quant aux règlements, en investissant dans la formation de compétences en matière de gestion pour les travailleurs sociaux, et en encourageant le bénévolat et l’action sociale dans ce domaine. 

Dans l’ensemble, le Portugal connait une augmentation des dépenses publiques en matière des allocations en faveur de l’enfance et de la famille. Les dépenses sociales consacrées aux allocations en faveur de l’enfance et de la famille représentaient 1,4 % du PIB en 2009 mais ont légèrement diminué pour atteindre 1,2 % en 2011, une tendance que l’on peut également observer au niveau de l’UE puisque les dépenses moyennes en UE-28 sont passées de 2,3 % en 2009 à 2,2 % en 2011. 

Afin d’améliorer les effets du système éducatif sur l’égalité des chances pour les enfants, il parait crucial d’augmenter les taux de fréquentations des services destinés à la petite enfance et ceux des établissements préscolaires. Les données de l’Eurostat rapportées ci-dessus démontrent un développement positif des indicateurs au cours des dernières années, ce qui reflète l’objectif portugais de s’engager à investir dans l‘éducation et les services d’accueil de la petite enfance, deux domaines considérés comme des vecteurs importants pour encourager l’égalité des chances pour les enfants. 

L’égalité des sexes sous les projecteurs

Depuis les années 80, le Portugal encourage l’égalité sur le marché du travail et dans l’éducation des enfants. Cette politique s’est accompagnée de résultats considérables : le taux d’emploi des femmes est supérieur à la moyenne européenne et est nettement plus élevé que dans les autres pays du sud de l’Europe. L’écart de rémunération entre les hommes et les femmes est parmi les plus faibles de l’UE (12,8 % en 2010).
Cependant, il reste des progrès à faire, car une distribution inégale des responsabilités liées aux tâches ménagères et à l’éducation des enfants ajoute encore une pression supplémentaire sur les épaules des femmes. La différence horaire concernant le travail formel des femmes et des hommes est relativement faible (trois heures).  Cependant, les hommes salariés consacrent 17 heures de moins par semaine que les femmes aux tâches ménagères et à l’éducation des enfants. Selon la Deuxième enquête européenne sur la qualité de vie, le rôle du père dans les responsabilités parentales reste limité, bien que l’écart de genre soit plus faible dans les activités relatives au soin et à l’éducation des enfants (sept heures) que dans les activités liées à la cuisine et au ménage (dix heures).
Certaines organisations, telles que l’OCDE, recommandent au gouvernement et aux partenaires sociaux de prendre des mesures d’actions positives supplémentaires afin d’amener les hommes à participer davantage aux tâches liées à la famille et au ménage. L’une des recommandations concrètes est de proposer des services d’accueil des enfants plus flexibles. Un soutien financier pourrait également être apporté aux entreprises qui participent à un « audit travail et famille » et qui soutiennent les obligations familiales de leurs employés.