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Portugal: Stetig größeren Herausforderungen anhand von Investitionen im Betreuungsbereich sowie mit größerer Flexibilität begegnen

Allgemeiner Ausblick und Zusammenhang

Portugal hat einen langfristigen Rückgang der Fruchtbarkeitsraten zu verzeichnen und auch die durchschnittliche Familiengröße nimmt stetig ab. In diesem Zusammenhang stellen sich große Herausforderungen hinsichtlich der Alterung der Gesellschaft. Dieser Trend steht in Zusammenhang mit einer erhöhten Lebenserwartung und wurde durch eine negative Wanderungsbilanz in der letzten Zeit zusätzlich verstärkt. Weiterhin war der Anstieg des Bruttoinlandsprodukts gering, seit Portugal dem Euroraum beigetreten ist. Die Wirtschafts-, Finanz- und Schuldenkrise, die 2008 ihren Anfang nahm, hat den Druck auf den Arbeits- und Gütermarkt sowie auf die Sozialaufwendungen nachträglich erhöht. Als Folge daraus sieht sich die Sozialpolitik schwierigen Herausforderungen gegenüber: die Staatsfinanzen müssen konsolidiert und Familien mit Kindern angemessen unterstützt werden. Dies gilt insbesondere für Familien, die besonders schwierigen sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen ausgesetzt sind.

Angesichts der Krise hat die portugiesische Regierung ein auf drei Jahre festgelegtes Sozialpolitisches Notprogramm (PES – Programa de Emergência Social) ins Leben gerufen, das sich schwerpunktmäßig darauf konzentriert, benachteiligten Familien zusätzliche Unterstützung zu bieten und die Auswirkungen der Arbeitslosigkeit sowie die Schwierigkeiten, weiterhin Hypothekenraten zu begleichen, aufzufangen. Familien mit Kindern stehen verschiedene finanzielle Leistungen zu; beispielsweise wurde das Arbeitslosengeld für erwerbslose Haushalte mit unterhaltsberechtigten Kindern angehoben. Der strategische Ansatz zielte darauf ab, die Kapazität örtlicher Nichtregierungsorganisationen zu erhöhen, um auf diese Weise unter gleichzeitiger Anwendung eines mehrdimensionalen, integrierten Ansatzes, der sich unter anderem den Bereichen Wohnen, Kleinkredite, Freiwilligenarbeit, Schulungen, Stipendien und dem Angebot von ermäßigten Tarifen für Energie- und Verkehrsdienstleistungen annimmt, mit den künftigen Bedürfnissen von Familien umgehen zu können.

Zugang zu angemessenen Ressourcen

Ein zentraler Aspekt der Sozialpolitik Portugals war die Ausweitung von Sozialversorgungsangeboten in Zusammenarbeit mit dem dritten Sektor. In den vergangenen Jahren – selbst während des ökonomischen und finanziellen Konsolidierungsprogramms (EFAP) – wurde die Zahl der privaten Nichtregierungsorganisationen, die für jedes Kind, das Kinderbetreuungsleistungen in Anspruch nimmt, die Kosten derselben mithilfe von öffentlichen Fördermitteln übernimmt, immer weiter erhöht. Somit wurde der Zugang zu Kinderbetreuungseinrichtungen insbesondere im Hinblick auf eine Vollzeitbetreuung von Kindern unter 3 Jahren verbessert. 2011 konnten 35 % der Kinder zwischen 0 und 3 Jahren Kinderbetreuungseinrichtungen besuchen (1 % im Umfang von weniger als 30 Stunden pro Woche und 34 % für mindestens 30 Stunden pro Woche). 2005 lagen die Zahlen dagegen bei etwa 30 % (4 % im Umfang von weniger als 30 Stunden pro Woche und 26 % für mindestens 30 Stunden pro Woche). Im Vorschulbereich lagen die Zahlen der Kinder zwischen 3 Jahren und dem Mindestschulpflichtalter (6 Jahre), die betreut wurden, 2011 bei 81 % im Vergleich zu dem etwas höheren EU-Durchschnitt im selben Jahr. Dies stellt jedoch im Vergleich zu den Zahlen aus dem Jahr 2006 (75 %) immer noch eine deutliche Steigerung dar. In Portugal lässt sich die Situation folgendermaßen beschreiben: die meisten Kinder zwischen 3 Jahren und dem Mindestschulpflichtalter besuchen die Vorschule im Umfang von 30 oder mehr Stunden pro Woche (74 % im Jahr 2011). Portugal lag im EU-Vergleich in Bezug auf die Inanspruchnahme von Kinderbetreuungsleistungen an sechster Stelle und somit deutlich über dem EU-28-Durchschnitt von 46 % im Jahr 2011.

Im letzten Jahrzehnt hat Portugal sehr viel in den Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen investiert und versucht, den unterschiedlichen Bedürfnissen von Familien gerecht zu werden. Eine große Anzahl an Kinderkrippen haben mehr als elf Stunden pro Tag geöffnet, um Familien ein größeres Maß an Flexibilität und die Möglichkeit zu bieten, Arbeit mit Familie und Privatleben zu vereinbaren. Dies ist insbesondere deshalb wichtig, weil in den meisten Haushalten mit Kindern beide Elternteile einer Vollzeittätigkeit nachgehen. Die Prozentzahl aller Frauen, die in Portugal einer Teilzeittätigkeit nachgehen, ist mit 16,8 % im Jahr 2012 dementsprechend im Vergleich zum EU-28-Durchschnitt (32,5 % im Jahr 2012) niedrig und der Anteil der Mütter, die einer Teilzeittätigkeit nachgehen, ist sogar noch geringer.

Die allgemeine Beschäftigungsrate von Frauen (58,7 % im Jahr 2012) liegt geringfügig über dem EU-28-Durchschnitt von 58 % im Jahr 2012, obwohl der Arbeitsmarkt seit 2008 durch die Finanz-, Wirtschafts- und Schuldenkrise stark erschüttert wurde. Die Anzahl von Frauen, die einer Teilzeitbeschäftigung nachgehen, ist mit 16,8 % im Jahr 2012 immer noch relativ gering, stieg jedoch seit 2010 (15,5 %) wieder an. Gleiches gilt in Bezug auf die Männer (12,1 % im Jahr 2012 im Vergleich zu 10,7 % im Jahr 2011).

In den vergangenen Jahren sind weitere bedeutende Investitionen hinsichtlich der Elternzeit vorgenommen worden. Portugal hat nicht nur durch höhere Einkommensersatzraten stärkere Anreize für eine geteilte Elternzeit geboten, sondern zudem für Familien mit geringen Ressourcen Sozialleistungen im Zusammenhang mit der Elternzeit eingeführt und auf diese Weise das (aus Steuermitteln finanzierte) Solidaritätssystem erweitert, um Familien mit kleinen Kindern zu unterstützen. Nach Einführung dieser politischen Maßnahmen beliefen sich die Leistungen, die während der Elternzeit gezahlt werden, unter Berücksichtigung der jährlichen Anzahl an Geburten auf 100 %, was dazu beitrug, dass sich die Zahl der Väter, die sich für eine geteilte Elternzeit entscheiden, erhöht hat. So kommt es, dass Kleinkinder immer öfter von beiden Elternteilen betreut werden und diesen Familien nicht nur eine größere Anzahl an Kinderbetreuungsdienstleistungen, sondern auch umfassendere finanzielle Unterstützung geboten wird.

Zugang zu erschwinglichen, qualitativ hochwertigen Dienstleistungsangeboten

Derzeit stellt sich die Herausforderung, Anpassungsfähigkeit und Flexibilität an den Tag zu legen, um die Wirksamkeit von Maßnahmen zu erhöhen, ohne die Qualität darunter leiden zu lassen. Ziel ist es vielmehr – wenn möglich – höhere Qualitätsstandards zu fördern. Die enge und kontinuierliche Zusammenarbeit zwischen der Regierung und Vertretern von Nichtregierungsorganisationen hat es ermöglicht, den operativen Bereich flexibler zu gestalten. Somit konnte den Bedürfnissen von Familien und der Nachfrage nach Kinderbetreuungsplätzen besser entsprochen werden. Ein Beispiel hierfür ist das höhere Maß an Autonomie der Verwaltung von sozialen Einrichtungen: es wurden flexiblere Richtlinien eingeführt, in Schulungen investiert, die die Verwaltungs-Kompetenzen von Sozialarbeitern erweitern sollen und Freiwilligen- und Sozialarbeit in diesem Bereich gefördert.

Insgesamt wurden die Staatsausgaben im Hinblick auf Leistungen für Kinder und Familien in Portugal erhöht. Die Ausgaben im sozialen Bereich für Kinder und Familien betrugen 2009 1,4 % des Bruttoinlandsprodukts, verringerten sich 2011 allerdings leicht auf 1,2 %. Diese Tendenz kann auch auf EU-Ebene beobachtet werden, wo die durchschnittlichen Ausgaben der EU-28 2009 2,3 % betrugen und 2011 auf 2,2 % sanken.

Es wird die Ansicht vertreten, dass es sehr wichtig ist, möglichst vielen Kindern den Besuch von Erziehungs-, Bildungs-, und Betreuungsangeboten im frühkindlichen und Vorschulbereich zu ermöglichen, damit das Bildungssystem Kindern in stärkerem Maße die gleichen Chancen geben kann. Aus den oben genannten Eurostat-Daten geht hervor, dass sich die Indikatoren in den letzten Jahren positiv entwickelt haben. Diese Daten spiegeln das Engagement der portugiesischen Regierung in Bezug auf Investitionen in die Bereiche frühkindliche Bildung und Betreuung wider, die eine wichtige Rolle im Zusammenhang mit der Förderung der Chancengleichheit bei Kindern spielen.

Schlussfolgerung

Portugal sieht sich großen Herausforderungen im strukturellen Bereich gegenüber – eine Situation, die durch eine schwierige Wirtschaftslage und damit verbundenen sozialen und demografischen Auswirkungen noch erschwert wird. Diese Herausforderungen werden angegangen, indem seit Langem bestehende strategische Partnerschaften mit Organisationen des dritten Sektors gestärkt werden und ein umfassendes Notfallprogramm umgesetzt wird, das insbesondere Familien mit Kindern unterstützen soll, die sich in einer schwierigen wirtschaftlichen Situation befinden. Zwei Kernbereiche der politischen Maßnahmen, mithilfe derer diese Herausforderungen gemeistert werden, sind ein besseres Kinderbetreuungsangebot sowie ein besseres Angebot anderer wichtiger Leistungen sowie eine flexiblere Ausgestaltung derselben, um den Bedürfnissen von Familien gerecht zu werden.

Schwerpunkt auf Gleichstellung der Geschlechter

Seit den 1980er Jahren fördert Portugal die Gleichstellung von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und bei der Kinderbetreuung. Diese Politik führte zu beachtlichen Ergebnissen – die Frauenbeschäftigungsquote liegt über dem EU-Durchschnitt und ist bedeutend höher als in den anderen südeuropäischen Ländern. Das geschlechtsspezifische Lohngefälle ist eines der niedrigsten in der EU (12,8 % im Jahr 2010).
Dennoch sind weitere Fortschritte erforderlich, da die ungleiche Verteilung von Haushalts- und Betreuungspflichten weiterhin eine zusätzliche Belastung für Frauen darstellt. Mit drei Stunden pro Woche ist der bestehende Unterschied zwischen der Regelarbeitszeit von Frauen und Männern vergleichsweise gering. Im Gegensatz zu den Frauen verwenden männliche Beschäftigte jedoch 17 Wochenstunden weniger auf Hausarbeit und familiäre Pflichten. Aus der zweiten Europäischen Umfrage zur Lebensqualität geht hervor, dass die Rolle des Vaters bei der Kinderbetreuung durch die Eltern weiterhin eingeschränkt ist, wenngleich der geschlechtsspezifische Unterschied im Bereich Betreuung und Ausbildung der Kinder geringer ist (sieben Stunden) als im Bereich Kochen und Hausarbeit (zehn Stunden).
Einige Organisationen wie die OECD empfehlen zusätzliche Maßnahmen seitens der Regierung und Sozialpartner, um Männer darin zu bestärken, sich in der Familie und bei Betreuungstätigkeiten einzubringen. Eine konkrete Empfehlung besteht darin, flexiblere Kinderbetreuungsdienste anzubieten. Es wurde außerdem vorgeschlagen, Unternehmen, die an einem Audit „Beruf und Familie“ teilnehmen und ihre Angestellten hinsichtlich familiärer Verpflichtungen unterstützen, eine finanzielle Beihilfe zukommen zu lassen.